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内蒙古自治区地方金融监督管理条例 小额贷款公司行业导学

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内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会公告

(第三十九号)

2020年9月23日,内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》,现予公布,自2020年12月1日起施行。

2020年9月23日

内蒙古自治区地方金融监督管理条例

(2020年9月23日内蒙古自治区第十三届人民代表大会

常务委员会第二十二次会议通过)

第一章  总  则

第一条  为了加强地方金融监督管理,有效防范和处置地方金融风险,引导地方金融高质量服务实体经济,促进自治区经济社会持续健康发展,根据国家有关法律、法规的规定,结合自治区实际,制定本条例。

第二条  自治区行政区域内地方金融活动的监督管理,适用本条例。

本条例所称地方金融组织,包括依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场以及法律、行政法规和国务院授权地方人民政府监督管理的具有金融属性的其他组织及其分支机构。

国家对地方金融监督管理另有规定的,从其规定。

对地方各类交易场所的监督管理,由自治区人民政府另行规定。

第三条  地方金融监督管理工作应当遵循安全审慎、规范高效、创新发展的原则,促进金融与经济良性循环、健康发展。

第四条  自治区人民政府应当在国务院金融稳定发展委员会的指导和监督下,加强对地方金融工作的组织领导,建立健全地方金融工作议事协调机制,完善地方金融监督管理体系,依法履行地方金融监督管理职责,统筹地方金融改革发展稳定重大事项,协调解决地方金融监督管理、金融风险防范与处置等重大问题。

自治区人民政府金融工作议事协调机制应当加强与国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制在金融监督管理、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。

盟行政公署、设区的市人民政府以及旗县级人民政府应当依照属地管理、分级负责原则,加强对本行政区域内地方金融工作的组织领导,承担属地金融风险防范与处置、地方金融促进与发展等工作。

第五条  自治区人民政府地方金融监督管理部门负责自治区行政区域内地方金融组织及其活动的监督管理,组织、协调、指导地方金融风险防范与处置、地方金融促进与发展等工作。

盟行政公署、设区的市人民政府以及旗县级人民政府负责地方金融工作的机构(以下简称地方金融工作机构)依照本条例规定负责本行政区域内地方金融组织及其活动的监督管理、地方金融风险防范与处置等相关工作。

市场监督管理、网络安全和信息化管理、通信管理、公安、发展和改革、财政、工业和信息化、国有资产监督管理、审计、民政、住房和城乡建设、自然资源、农牧、商务等部门按照各自职责,做好相关工作。

第六条  地方金融组织依法建立的行业组织,应当制定、实施行业规范和职业道德准则,完善行业自律管理约束机制,依法维护会员的合法权益。

第七条  旗县级以上人民政府及其相关部门应当采取多种形式宣传普及金融法律、法规和金融风险防范知识,鼓励、支持广播、电视、报刊、网络等媒体加强公益宣传和舆论监督,提高公众的金融知识水平和风险防范意识。

第八条  有关部门及其工作人员进行地方金融监督管理、风险防范与处置等工作时,不得泄露工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私等保密信息。

第九条  任何单位和个人有权对违反本条例规定的行为、非法金融活动以及已经形成重大金融风险或者可能引发重大金融风险的地方金融活动进行投诉、举报。

自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构应当建立健全投诉举报处理机制,公布受理方式,及时核实处理投诉举报情况。

第二章  经营规范

第十条  地方金融组织的设立、合并、分立、确定经营范围和区域、减少注册资本金等,应当依法取得相应行政许可或者按照国家和自治区有关规定取得试点资格。

未经许可或者未取得试点资格,任何单位和个人不得从事或者变相从事地方金融活动,不得在名称和经营范围中使用“小额贷款”“融资担保”“典当”“融资租赁”“商业保理”“资产管理”等与地方金融相关的字样。

第十一条  地方金融组织变更下列事项,应当自变更之日起三十日内向自治区人民政府地方金融监督管理部门备案:

(一)变更名称;

(二)变更持有百分之五以上股权的股东;

(三)变更法定代表人、董事、监事、高级管理人员;

(四)增加注册资本金;

(五)在许可或者批准的经营区域内变更住所或者经营场所;

(六)其他依法应当备案的事项。

第十二条  地方金融组织的股东应当具备良好的诚信记录和财务状况,以合法的自有资金入股。

地方金融组织应当完善法人治理结构,加强股权管理,规范股东持股行为。

地方金融组织的董事、监事、高级管理人员应当具备与所从事地方金融活动相应的专业知识、工作经验和管理能力,遵守国家和自治区监督管理要求,有效防范和控制风险。

第十三条  地方金融组织从事金融活动,应当遵守下列规定:

(一)按照许可或者批准的经营范围、区域提供金融产品与服务;

(二)建立健全内部控制、风险管理、资产质量、损失准备等制度规则,依法履行反洗钱、反恐怖融资义务;

(三)推介金融产品与服务应当如实履行告知义务,提示风险,及时充分披露相关信息;

(四)签订合法规范的金融服务合同,加强消费者和投资者个人金融信息保护;

(五)完善投诉受理、处理程序,及时妥善解决与消费者和投资者的争议;

(六)国家和自治区有关金融活动的其他规定。

第十四条  地方金融组织应当依法开展经营,不得从事下列活动:

(一)伪造、变造、转让、出租、出借许可证件或者批准文件;

(二)设置违反公平原则的交易条件;

(三)利用关联交易或者内部交易向股东和其他关系人进行利益输送;

(四)进行虚假宣传、欺诈、内幕交易、操纵市场等违法活动。

第十五条  地方金融组织应当按照有关规定及时向自治区人民政府地方金融监督管理部门报送经营报告、财务报告、统计报表、由第三方机构出具的审计报告或者评估报告等相关信息资料。报送的材料内容应当真实、准确、完整。

第十六条  地方金融组织解散的,应当依法进行清算,并对相关业务承接以及债务清偿作出明确安排。

地方金融组织解散或者不再从事相关金融活动的,自治区人民政府地方金融监督管理部门应当依法注销行政许可或者取消试点资格,将相关信息通报市场监督管理部门,并予以公告。

第三章  监督管理

第十七条  自治区人民政府地方金融监督管理部门应当建立地方金融组织信息公示制度和分类监督管理制度,定期公示、更新地方金融组织名单和相关许可、批准、备案以及监督管理信息,对地方金融组织开展监督管理评级,采取差异化监督管理措施。

第十八条  自治区人民政府地方金融监督管理部门应当通过建立地方金融组织监督管理信息平台等方式加强非现场监督管理,进行地方金融组织信息归集、统计监测、风险预警、监督管理信息发布等工作,实现与自治区相关部门及中央金融管理部门派出机构监督管理信息共享。

第十九条  自治区人民政府地方金融监督管理部门以及地方金融工作机构,依法对地方金融组织的业务活动及其风险状况实施现场检查,可以采取下列措施:

(一)询问地方金融组织的有关人员,要求对相关检查事项作出说明;

(二)调取、查阅、复制与检查事项有关的文件资料等;

(三)检查相关的数据管理系统及电子设备等;

(四)依法先行登记保存或者封存可能被转移、隐匿、灭失或者伪造的文件资料、电子设备等。

自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构开展现场检查时,执法人员不得少于二人,应当出示行政执法证件和检查通知书。

地方金融组织及其工作人员应当积极配合自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构的检查,如实说明有关情况并提供有关文件资料、电子设备等,不得拒绝、阻碍和隐瞒。

第二十条  自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构可以根据监督管理需要委托律师事务所、会计师事务所等第三方机构开展专项审计、评估等工作。

第二十一条  自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构发现地方金融组织涉嫌违法违规或者存在风险隐患的,可以采取下列措施:

(一)约谈法定代表人、实际控制人、主要股东、董事、监事、高级管理人员或者有关工作人员,要求对业务活动以及风险状况等事项作出说明;

(二)进行窗口指导;

(三)动态调整检查频次或者监督管理评级;

(四)责令公开说明或者定期报告;

(五)提示经营风险或者相关人员任职风险;

(六)通报有关部门或者单位对该地方金融组织予以重点关注,进行风险提示;

(七)其他依法可以采取的措施。

第二十二条  自治区人民政府地方金融监督管理部门应当根据监督管理需要对地方金融组织股东资信状况、入股资金来源等进行审核,建立地方金融组织及其从业人员的信用档案管理制度,将地方金融组织信用信息纳入市场主体信息公示系统和社会信用信息平台。地方金融组织存在严重失信行为的,有关部门应当依法对地方金融组织及其相关人员实施联合惩戒。

第二十三条  鼓励地方金融组织进行产品、技术、服务、管理、融资机制等方面的创新。自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构在风险可控的前提下,采取与地方金融组织创新发展相适应的监督管理措施。

第四章  风险防范与处置

第二十四条  旗县级以上人民政府应当建立健全地方金融风险监测机制,制定实施突发性金融风险事件应急处置预案。

旗县级以上人民政府应当加强与中央金融管理部门派出机构的协调配合,组织、协调、督促相关部门依法打击非法集资、非法高利放贷等非法金融活动,及时稳妥处置金融风险。

第二十五条  自治区人民政府地方金融监督管理部门应当加强与其他省区地方金融监督管理部门的协作,协商建立金融信息共享、执法联动和金融风险协同防范处置机制,共同维护区域金融稳定。

第二十六条  市场监督管理、网络安全和信息化管理、通信管理、公安等部门,按照职责分工开展各自领域金融风险的评估、排查和预警,发现重大金融风险隐患的,应当及时向同级人民政府报告。

第二十七条  地方金融组织和注册地在自治区行政区域内的法人金融机构应当落实金融风险防范与处置主体责任,加强风险预警监测,履行金融风险事件报告义务。

第二十八条  地方金融组织和注册地在自治区行政区域内的法人金融机构存在下列情形之一的,应当立即采取相应措施并按照规定时限向旗县级以上人民政府或者自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构报告:

(一)发生流动性困难;

(二)出现重大负面舆情;

(三)法定代表人、实际控制人、主要股东、高级管理人员下落不明或者接受刑事调查;

(四)出现群体性事件;

(五)其他可能引发重大金融风险的情形。

第二十九条  在自治区行政区域内发生重大风险事件,影响区域金融稳定或者社会秩序的,相关部门应当依法做好风险防范与处置工作:

(一)中央金融管理部门派出机构、自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构按照各自职责分工开展各自领域非法金融机构和非法地方金融组织、非法金融业务活动的风险识别和预警,做好案件性质认定、移送、防范与处置工作;

(二)市场监督管理部门对涉嫌违法违规开展金融活动的企业,暂停办理登记和备案相关事项;对包含违法违规金融业务活动内容的广告,责令停止发布,并依法予以查处;

(三)网络安全和信息化管理部门、通信管理部门对涉嫌违法违规开展金融活动的企业,依法采取限制或者暂停相关业务、关闭网站等措施;

(四)公安机关负责查处涉嫌金融犯罪活动,依法及时采取冻结涉案资金、查封扣押涉案资产、限制相关涉案人员出境等措施。

第三十条  地方金融组织形成重大金融风险的,自治区人民政府地方金融监督管理部门可以采取下列措施:

(一)责令暂停从事相关业务、开办新业务以及设立分支机构;

(二)查封场所、设施或者扣押财物;

(三)指导开展市场化重组;

(四)经自治区人民政府批准,依法采取接管、安排其他同类地方金融组织实施业务托管等措施。

第三十一条  地方金融组织风险隐患或者重大金融风险已经消除并具备正常经营能力、可以继续从事地方金融活动的,应当经自治区人民政府地方金融监督管理部门同意,自治区人民政府地方金融监督管理部门或者地方金融工作机构采取的相关处置措施应当及时解除。

地方金融组织风险隐患或者重大金融风险无法消除或者不具备正常经营能力的,应当依法终止,有关监督管理部门应当及时予以注销,并进行公示。

第三十二条  任何单位和个人不得从事下列非法金融活动:

(一)非法吸收公众存款、非法发放贷款、非法发行有价证券、非法对外融资;

(二)非法高利放贷,暴力催收贷款;

(三)以广告、公开劝诱等方式,向社会不特定对象或者超出法定数量的特定对象开展资金募集宣传;

(四)对投资收益或者投资效果作出保本、保收益、无风险等保证性承诺;

(五)以其他方式进行的非法金融活动。

第五章促进与发展

第三十三条  自治区人民政府应当根据国家金融发展规划、自治区国民经济和社会发展规划,编制自治区金融发展规划,建立健全地方金融发展引导机制,规范培育新兴金融业态,促进地方金融差异化、特色化发展。

盟行政公署、设区的市人民政府可以根据自治区金融发展规划,结合当地实际,制定本行政区域的金融发展规划。

第三十四条  自治区人民政府应当加强金融对外开放和区域协同发展,开展国际金融交流与合作,建立健全与周边省区以及经济发达地区、驻区金融机构总部的常态化合作机制,增强金融资源集聚和辐射能力。

支持具备条件的地区、金融机构、地方金融组织按照国家、自治区发展战略进行改革创新,先行先试;支持区域性金融集聚区、创新试验区建设。

第三十五条  旗县级以上人民政府应当加强公共服务保障,完善政府、金融机构、地方金融组织和企业的协调、对接机制以及金融服务评价、发布机制,健全金融服务体系。

旗县级以上人民政府及其有关部门应当建立和完善对地方金融活动的激励政策引导机制,鼓励金融要素投向重点产业、重点项目和重点领域,加大对中小微企业和农牧民、农牧业、农村牧区经济发展的金融服务力度,推动普惠金融、科技金融、绿色金融发展。

第三十六条  旗县级以上人民政府应当指导、帮助企业开展股份制改制和上市、挂牌,引导企业通过股权投资、股票债券发行等方式融资;鼓励地方金融组织之间、地方金融组织与金融机构深化合作,依法依规拓宽融资渠道。

第三十七条  旗县级以上人民政府应当建立金融人才培养长效机制,加强地方金融监督管理队伍建设,将金融人才培养和引进纳入人才支持政策体系;支持设立金融研究、教育、培训机构,开展金融创新研究。

第三十八条  旗县级以上人民政府应当从政策、资金、人才、技术等方面支持云计算、大数据、人工智能等科技在地方金融服务和金融监督管理领域的运用,推动金融科技产品、服务和商业模式的发展创新。

第三十九条  旗县级以上人民政府及其有关部门应当依法为地方金融组织开展相关抵(质)押融资业务提供服务,及时为其办理抵(质)押登记;鼓励地方金融组织按照规定将股权集中到符合条件的股权托管机构托管;可以将中央金融管理部门监督管理的金融机构享受的相关政策给予地方金融组织。

第四十条  旗县级以上人民政府应当完善金融法治环境建设,建立健全金融纠纷多元化化解机制,支持有条件的地区设立金融纠纷调解中心,加大金融债权保护和打击恶意逃废债工作力度。

第四十一条  旗县级以上人民政府及其有关部门可以通过引进、培育等方式,发展金融中介服务组织。

第六章  法律责任

第四十二条  违反本条例规定的行为,国家有关法律、法规已经作出具体处罚规定的,从其规定。

第四十三条  违反本条例第十条规定,未经许可或者未取得试点资格擅自设立地方金融组织的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令停业,没收违法所得,处50万元以上100万元以下罚款。

地方金融组织未经许可或者未取得试点资格擅自合并、分立,扩大经营范围、区域,减少注册资本金的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,处10万元以上50万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

未经许可或者未取得试点资格擅自在名称或者经营范围中使用与地方金融相关字样的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,处5万元以上10万元以下罚款;逾期不改正或者情节严重的,责令停业整顿。

第四十四条  违反本条例第十一条规定,地方金融组织未按照规定对相关事项进行备案的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正;逾期不改正的,处5万元以上10万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿。

第四十五条  违反本条例第十三条规定,地方金融组织未按照规定从事金融活动的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,处5万元以上20万元以下罚款;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

第四十六条  违反本条例第十四条规定,地方金融组织从事非法经营活动的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,处20万元以上50万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

第四十七条  违反本条例第十五条规定,地方金融组织未按照规定报送相关信息资料的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,处5万元以上20万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

第四十八条  违反本条例第二十八条规定,地方金融组织未采取相应措施或者未按照规定报告的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,处10万元以上20万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

第四十九条  违反本条例规定,地方金融组织拒绝、阻碍自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构依法实施监督检查或者拒绝执行相关监督管理以及风险防范与处置措施的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,可以并处2万元以上10万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

第五十条  依照本条例规定对地方金融组织处以罚款的,根据具体情形,可以同时对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员处地方金融组织罚款数额百分之五以上百分之十以下罚款。

第五十一条  有违反本条例规定的行为,地方金融组织主动及时赔偿消费者和投资者损失的,应当依法从轻或者减轻行政处罚。

第五十二条  自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构及其工作人员在地方金融监督管理以及风险防范与处置中有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未依法履行地方金融监督管理职责,造成严重后果的;

(二)发现违法行为或者接到对违法行为的投诉、举报后不予处理的;

(三)泄露在监督管理中知悉的技术秘密和商业秘密的;

(四)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第七章  附则

第五十三条  本条例自2020年12月1日起施行。

内蒙古自治区地方金融监督管理条例

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第一章  总  则

《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》总则部分对立法目的、依据、调整范围、基本原则和其他一些重要问题作出规定,对整个《条例》具有统领和指导作用。本章共9条,第1条阐释了立法目的和依据;第2条说明了适用范围;第3条是对地方金融监管原则的规定;第4条是对自治区、盟市、旗县三级监管职责的规定;第5条是对自治区地方金融监管体系的规定;第6条是对地方金融行业组织的规定;第7条是对宣传教育的规定;第8条是对保密义务的规定;第9条是对投诉和举报的规定。

第一条 为了加强地方金融监督管理,有效防范和处置地方金融风险,引导地方金融高质量服务实体经济,促进自治区经济社会持续健康发展,制定本条例。

【条文主旨】本条是关于《条例》立法目的的规定。

【条文导学】

《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》立足实现“防风险”和“促发展”的双重目标。一是“防风险”,坚守底线、确保稳定,针对当前我区地方金融领域发展中存在的问题,明确监管职责、落实风险处置责任,防范各类重大风险。二是“促发展”。引导金融回归本源,提升金融服务实体经济的效率和水平。为此,《条例》引入了“引导地方金融高质量服务实体经济”的第三目的。从整个经济体系的角度看,金融是现代经济的核心,2017年第五次全国金融工作会议和中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》(中发〔2017〕23号)要求,在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,赋予地方政府相关金融监管职责。根据此次会议精神,结合我区地方金融发展与监管的实际情况,《条例》的出台有其必要性和重要性。

《条例》的立法依据主要包括两个方面:一是法律依据;二是实践依据。法律依据方面,主要有《融资担保公司监督管理条例》(2017)、《融资性担保公司管理暂行办法》(2016)、《关于小额贷款公司试点的指导意见》(2008)、《典当管理办法》(2005)、《融资租赁企业监督管理办法》(2013)、《商务部关于商业保理试点有关工作的通知》(2012)等。

实践依据方面,制定《条例》是基于我区金融监管工作的迫切需求。一些新金融业态风险监管机制缺失,无牌照机构开展涉众型金融活动,风险隐患极大,造成社会不良影响,影响社会和金融秩序稳定。现有部门规章和各级规范性文件尽管已对地方政府金融监管提出了具体的工作任务,但并没有上升到法律层面,地方金融监管部门在执法方面缺乏必要的法定依据。因此,从实现监管的有效性和穿透性来说,制定《条例》就显得十分必要。

第二条 自治区行政区域内地方金融活动的监督管理,适用本条例

本条例所称地方金融组织,包括依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权交易市场以及法律、行政法规和国务院授权地方人民政府监督管理的具有金融属性的其他组织及其分支机构。

国家对地方金融监督管理另有规定的,从其规定。

对地方各类交易场所的监督管理,由自治区人民政府另行规定。

【条文主旨】本条是关于《条例》适用范围和调整对象的界定。

【条文导学】

法律的适用范围,是指法律的时间效力、对人的效力和空间效力。

(一)时间效力,是指法律开始生效的时间和终止生效的时间。《条例》第53条明确:“本条例自2020年12月1日起施行。”即《条例》自2020年12月1日起生效。

(二)空间效力,即条例适用于哪一地域范围。作为内蒙古自治区人大常委会制定的地方性法规,《条例》的空间效力适用于全区范围,凡是在内蒙古自治区范围内从事金融业务的地方金融组织,均应适用本《条例》。

(三)适用对象。中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革若干意见》(中发〔2017〕23号)提出,“完善中央与地方金融监管职责分工,赋予地方政府金融监管职责。小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等,由地方金融监管部门实施监管。强化地方金融监管部门对辖区内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等的监管。”根据中央部署,地方金融监督管理局的监管范围是“7+4”类机构,《条例》对明确授权地方实施监管的小额贷款公司等7类行业进行逐项列举。地方各类交易场所的监督管理,则按照自治区人民政府《内蒙古自治区交易场所管理办法(试行)》管理。二是对国家层面尚未明确法律概念和业务范畴的其他各类组织,以“法律、行政法规和国务院授权地方人民政府监督管理的具有金融属性的其他组织”进行了概括,作为兜底性的规定。

值得注意的是,本条对中央和地方金融监管作出了衔接性规定。据了解,国务院金融稳定发展委员会也在加强各地地方金融监管立法材料的收集,着手准备起草“地方金融监督管理条例”,目前草案已经征求各地的意见。全国人大常委会有关专门委员会也在着手研究地方金融方面的立法问题。为了避免与国家层面相关规定的冲突,在《条例》中做适当的衔接性规定很有必要。一旦国家层面有新的规定出台,本条例的内容与之相冲突或者抵触的,直接适用新规定,不必立即修改《条例》,保持了立法的稳定性。当然,如果新规对地方金融组织有实质性的、体制性的制度设计,则应当启动立法程序修改《条例》。

第三条  地方金融监督管理工作应当遵循安全审慎、规范高效、创新发展的原则,促进金融与经济良性循环、健康发展。

【条文主旨】本条是关于地方金融工作原则的规定。

【条文导学】

(一)安全审慎,是指地方金融工作要统筹兼顾各方因素、审慎科学决策、稳步开展工作。地方金融工作应对地方金融活动持续保持审慎监管,尊重金融自身发展的内在规律,避免出现“一刀切”和运动式监管,尊重市场发展的内在要求。地方金融监管要保持监管定力,牢记底线思维,科学把握监管的力度和节奏,稳妥有序推进金融风险防控工作。

(二)规范高效。金融是国之重器,是国民经济的血脉。地方金融机构种类多且相关立法尚不完善,更需要坚持监管的规范性和有效性,既要完成服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革的任务,又要兼顾提高金融业发展质量、促进经济和金融良性循环、健康发展。

(三)创新发展。一是指地方金融工作自身要不断创新发展,综合运用多种新技术、新手段,提升监管工作效能;二是指地方金融监管工作要跟上市场创新发展的步伐,大力推进监管转型,减少和简化行政审批事项和流程,努力为市场创新发展营造良好环境。三是指地方金融组织和活动也要得到创新发展,监管不是目的,监管的最终目的是为了促进地方金融组织和活动的有序、健康发展,激发市场活力和创造力,更好地为实体经济服务。

坚持“安全审慎”原则,才能构建良好的地方金融生态环境;坚持“规范高效”原则,才能保持金融服务实体经济发展;坚持“创新发展”原则,才能维护地方金融业态创造力和应有活力。地方金融监管的总体原则是为总体目标服务的,是为了更好地实现总体目标。只有遵循总体原则,才能确保总体目标的实现。

第四条  自治区人民政府应当在国务院金融稳定发展委员会的指导和监督下,加强对地方金融工作的组织领导,建立健全地方金融工作议事协调机制,完善地方金融监督管理体系,依法履行地方金融管理职责,统筹地方金融改革发展稳定重大事项,协调解决地方金融管理、金融风险防范与处置等重大问题。

自治区人民政府金融工作议事协调机制应当加强与国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制在金融监督管理、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的合作。

盟行政公署、设区的市人民政府以及旗县级人民政府应当依照属地管理、分级负责原则,加强对本行政区域内地方金融工作的组织领导,承担属地金融风险防范与处置、地方金融促进与发展等工作。

【条文主旨】本条是关于地方金融监管体制和协调机制的规定。

【条文导学】

(一)地方金融监管体制

在坚持金融管理属于中央事权的前提下,将一定限度、一定范围的金融监管权限赋予地方,已经成为我国回应金融发展变革、防范地方金融风险的应然之举。《条例》根据权责利相对称原则,构建了内蒙古自治区地方金融工作体系,明确了自治区、盟市、旗县(市、区)三级人民政府的职责分工,层层落实地方金融监管和风险防范、处置责任。一是省级人民政府负责全区地方金融监管体制的构建、完善地方政府金融工作议事协调机制、统筹地方金融改革发展稳定重大事项、协调解决地方金融监督管理、金融风险防范与处置工作中的重大问题,接受国务院金融稳定发展委员会的指导和监督;二是各盟市、旗县(市、区)两级人民政府,应当加强对地方金融工作的领导,兼顾地方金融发展与风险防范,按照规定承担属地金融风险防范与处置责任。

(二)地方金融监管协调机制

《条例》构建了地方金融监管双协调机制。一是国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制。国务院金融稳定发展委员会办公室印发《国务院金融稳定发展委员会关于建立地方协调机制的意见》,逐步在各省(区、市)建立金融委办公室地方协调机制,加强中央与地方在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。金融委办公室地方协调机制是落实全国金融工作会议关于加强中央和地方金融监管协作的重要举措,意味着我国地方金融监管框架的初步形成,是我国金融监管体系的进一步完善。二是地方政府金融工作议事协调机制。内蒙古自治区人民政府建立了地方金融工作议事协调机制,统筹全区地方金融业改革发展重大事项,协调地方金融监管与风险处置,维护地方金融稳定。

第五条  自治区人民政府地方金融监督管理部门负责自治区行政区域内地方金融组织及其活动的监督管理,组织、协调、指导地方金融风险防范与处置、地方金融促进与发展等工作。

盟行政公署、设区的市人民政府以及旗县级人民政府负责地方金融的机构(以下简称地方金融工作机构)依照本条例规定负责本行政区域内地方金融组织及其活动的监督管理、地方金融风险方法与处置等相关工作。

市场监督管理、网络安全和信息化管理、通信管理、公安、发展和改革、财政、工业和信息化、国有资产监督管理、审计、民政、住房和城乡建设、自然资源、农牧、商务等部门按照各自职责,做好相关工作。

【条文主旨】本条是关于各级地方金融监管部门职权的规定。

【条文导学】

《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》构建了自治区、盟市、旗县(市、区)三级地方金融监管工作部门的体制安排,将地方金融组织监督管理的工作职责层层压实到了地方,排除了基层地方金融工作出现“监管真空”,通过设置属地一线监管机构,实现对全区地方金融活动的全面监管。此外,《条例》也厘清了各级地方金融监管工作部门的职能定位,构建了“条条管辖”和“条块分割”相结合的双重领导体制格局。盟市、旗县地方金融工作机构和旗县(市、区)人民政府确定的部门负责本行政区域内金融风险防范与处置的具体工作,在业务上接受自治区地方金融监管部门的领导。同时,各级地方金融工作机构作为地方人民政府的职能部门,还要接受本级政府的领导。金融监管工作中离不开各部门协调配合,《条例》规定了地方政府各职能部门按照职责分工做好相关工作,积极支持地方金融监管工作的开展,具体事项及内容分别在各章节的条文中有所体现。

第六条  地方金融组织依法建立的行业组织,应当制定、实施行业规范和职业道德准则,完善行业自律管理约束机制,依法维护会员的合法权益。

【条文主旨】本条是对于行业自律组织的规定。

【条文导学】规范地方金融组织的经营活动,保护社会大众的利益,除了对县级以上地方人民政府及有关部门提出工作要求外,还对地方金融组织行业协会提出了相应要求。监管与自律双管齐下,形成全方位、多角度的规范体系。行业协会是指同一地区属相同行业的企业或单位,为实现本行业的既定目标和共同利益而依法、主动、自愿成立的社会组织。地方金融组织行业协会介于地方政府和地方金融组织之间,按规定承接部分政府和市场职能,在一定程度上弥补了政府公共服务上的缺陷,搭建了监管主体和市场主体间沟通的桥梁和平台。从我区已有的地方金融组织行业协会情况来看,比较具有代表性的是内蒙古小额信贷协会,协会于2009年7月21日经自治区民政厅批准正式成立,2018年被认定为5a级社会组织,协会会员单位主要为注册地在内蒙古自治区的小额贷款公司。此外,现已成立的地方金融组织行业协会还有内蒙古典当行业协会、内蒙古融资担保业协会等。

地方金融监管工作应充分发挥地方金融组织行业协会自律、维权、沟通、协调、服务的职能。由于新型金融业态的不断涌现,势必会面临很多新情况、新问题。行业协会走在行业发展的前沿,发挥着引导本行业在本阶段及以后发展走向的重要作用,所以,行业协会总是能够掌握全面的行业讯息,而行业协会的自律性又决定所掌握的行业信息是否能够得到有效的传播,这样就能够提高行业监管部门决策的效率和科学性。

在使地方金融行业保持一定发展势头的前提下,为了提升监管的有效性,控制相关风险,需要各有关各方相互配合。地方金融监管部门监管之外,应当积极发挥行业自律组织的力量,实现分工协作、协同监管。地方金融组织行业协会应当建立相应的规则机制,引导会员单位合规审慎经营,维护良好的市场秩序。

第七条  旗县级以上人民政府及其相关部门应当采取多种形式宣传普及金融法律、法规和金融风险防范知识,鼓励、支持广播、电视、报刊、网络等媒体加强公益宣传和舆论监督,提高公众的金融知识水平和风险防范意识。

【条文主旨】本条是关于宣传教育的规定。

【条文导学】金融知识普及教育最根本的目的在于完成公众金融素养的提升。传媒作为民众获取信息的主要源点,逐渐成为辅助金融监管部门实施监督措施的有力工具。广播、电视、报刊、网络等媒体作为宣传舆论工作的主要阵地,如何发挥正向引导作用,对县级以上地方人民政府及其有关部门提出了具体职责要求,其目的是为了提高人民群众金融风险防范意识,更好地防范非理性投资,引导投资者风险自担,进一步保护投资者和利益相关人的合法权益。

第八条  有关部门及其工作人员进行地方金融监督管理、风险防范与处置等工作时,不得泄露工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私等保密信息。

【条文主旨】本条是对行政机关及其工作人员保密义务的规定。

【条文导学】

泄露国家秘密,是指行政机关公务员违反规定,将在执行职务中获取的属于国家秘密的文件、资料和其他信息,故意或者过失泄露给不应知悉,或者使国家秘密超出限定的接触范围,而不能证明未被不应知悉者知悉的行为。行为人违反保守国家秘密的规定,泄露国家秘密的方式,可以是口头的,也可以是书面的;可以是直接的,也可以是间接的。

泄露商业秘密、个人隐私,是指因履行职责而掌握公民、法人或者其他组织的商业秘密或者个人隐私的行政机关公务员,故意或者过失将有关商业秘密或者个人隐私泄露出去,让不应知悉者知悉,造成不良后果的行为。

根据《行政机关公务员处分条例》第二十六条规定,泄露国家秘密、工作秘密,或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私,造成不良后果的,给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。而依据《行政许可法》第七十二条,行政机关及其工作人员负有保密义务。违法披露申请人提交的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第九条  任何单位和个人有权对违法本条例规定的行为、非法金融活动以及已经形成重大金融风险或者可能引发重大金融风险的地方金融活动进行投诉、举报。

自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构应当建立健全投诉举报处理机制,公布受理方式,及时核实处理投诉举报情况。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织投诉和举报机制的规定。

【条文导学】

投诉和举报是两类诉求适用的不同处理程序,投诉对应适用行政调解程序处理,而举报对应适用行政执法程序处理。本条明确群众享有对非法金融活动投诉举报的权利,并对政府完善投诉举报机制提出要求。加强对群众知情权的保护,打通社会力量参与监督的渠道,推动相关部门及时作出回应和反馈,从而逐步形成政府主导、社会参与的政社互动、高效联通的公众监督机制。

投诉制度,是指权益被侵害者本人对涉案组织侵犯其合法权益的违法犯罪事实,有权向有关国家机关主张自身权利的一种制度。投诉人,即为权益被侵害者本人。举报制度是指受理举报的机关和组织对公民或者单位举报的线索,依照法律或者其他有关规定进行调查处理,保障公民依法行使民主权利的一种制度。建立非法金融活动举报制度是社会公众参与金融活动监督的一种方式,因非法金融活动形式的多样性、隐秘性等,监管部门可能存在不能及时发现并采取相应处理措施的问题。建立非法金融活动举报制度,集合社会公众力量,有利于监管部门更全面、更及时地发现非法金融活动,有效防范金融风险。对于收到投诉和举报的,监管部门应当履行其监管职责,及时处理投诉和举报。

应当注意的是,投诉和举报对于主体身份有不同的要求。对于非法金融活动的举报并非是为了维护举报者自身的合法权益,与自身没有利益关系,而对于非法金融活动的投诉则是为了维护投诉人自身的合法权益。实践中,行政机关对于投诉事项都会进行调查处理,但由于举报事项与举报人的合法权益没有直接利害关系,故有的行政机关认为举报事项可以不予调查。举报和投诉虽有不同,但都是要求行政机关履行法定职责的行为。如此便不能简单地对举报事项拒绝办理,否则会被认定为行政不作为。前文提到,投诉是为了维护自身合法权益而向监管部门反映具体事件,要求监管部门履行法定职责。因此,监管部门对投诉事项的处理,直接对投诉人的合法权益产生实际影响,与投诉人有着利害关系。因此,要求监管部门在调查、处理投诉事项的过程中尤其要做到事实清楚、依据准确、程序正当。

第二章  经营规范

本章是关于地方金融组织经营规范的规定。从地方金融组织的准入管理、变更事项、股东资质、禁止事项、信息报送、依法解散等方面,对地方金融组织的行为予以界定及规范。

第十条  地方金融组织的设立、合并、分立、确定经营范围和区域、减少注册资本金等,应当依法取得相应行政许可或者按照国家和自治区有关规定取得试点资格。

未经许可或者未取得试点资格,任何单位和个人不得从事或者变相从事地方金融活动,不得在名称和经营范围中使用“小额贷款”“融资担保”“典当”“融资租赁”“商业保理”“资产管理”等与地方金融相关的字样。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织市场准入的规定。

【条文导学】

行政许可是行政机关强制性权力的应用,被许可的事项属于普遍禁止性的行为。许可要进行材料审查,由于许可事关重大,需实质审查,对行政相对人的材料进行真实性审查,最终需要许可机关批准或者同意。地方金融组织在从事经营业务之前应当依法取得相应行政许可或者按照国家和自治区有关规定取得试点资格(主要指小额贷款公司),此条不仅仅是要求地方金融组织在开展业务之前履行相关的许可程序,同时也是对地方金融组织的监管活动的规定。地方金融监管部门需要防范“会批不会管”“重审批轻监督”“以批代管”等问题,在有限的法律授权的监管工作中,需要从审批程序、审核要件、审批标准、时间要求等方面严格依程序进行监管,把握好审批和监督的关系。

小额贷款公司的设立条件:

《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发〔2008〕23号)规定,设立小额贷款公司的条件有:小额贷款公司的股东须符合法定人数规定。有限责任公司应由50个以下股东出资设立;股份有限公司应有2名至200名发起人,其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所;小额贷款公司的注册资本金来源应真实合法,全部为实收货币资本,由出资人或发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于500万元,股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份,不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。

《内蒙古自治区小额贷款公司试点管理暂行办法》第二章第八条规定,设立小额贷款公司应当具备下列条件:

(一)有符合规定的公司章程。

(二)主发起人是当地经营管理规范、资金实力雄厚、有社会责任感的骨干企业。

(三)小额贷款公司的股东符合法定人数。

(四)注册资本来源真实合法,且全部为实收货币资本,由出资人或发起人在公司设立时一次足额缴纳。

(五)有健全的组织机构和管理制度。

(六)有符合任职条件的董事、监事和高级管理人员。

(七)有具备相应专业知识和从业经验的工作人员。

(八)有符合要求的营业场所、安全防范措施和与专业有关的其他设施。

《内蒙古小额贷款公司试点管理实施细则》第二章第八条规定,设立小额贷款公司应当具备下列条件:

(一)有符合《公司法》规定的公司章程。

(二)主发起人是当地经营管理规范、资金实力雄厚、有社会责任感的骨干企业。

(三)小额贷款公司的股东符合法定人数。

(四)有限责任公司注册资本金不得低于2000万元,股份有限公司注册资本不得低于5000万元。

(五)注册资本来源真实合法,且为非借贷资金和他人委托资金,全部为实收货币资本,由出资人或发起人在公司设立时一次足额缴纳。

(六)有健全的组织机构和管理制度;

(七)有符合任职资格条件的董事、监事和高级管理人员;

(八)有具备相应专业知识和从业经验的工作人员;

(九)有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。

(十)监管部门规定的其他条件。

本条对地方金融组织的设立和相关业务做了相关规定,中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革若干意见》一共规定了11类对象。小额贷款公司的设立属于前置审批事项,国家发展改革委和商务部关于印发的《市场准入负面清单(2018年版)》(发改经体〔2018〕1892号)第76项明确规定,未获得许可或资质条件,不得设立融资担保、典当、小额贷款公司、征信机构等相关金融服务机构,非持牌市场主体的名称不能使用“小额贷款”、“再贷款”字样,公司经营范围不能含有小额贷款和再贷款的业务表述。《内蒙古自治区小额贷款公司试点管理实施细则》规定,小额贷款公司名称中的行业表述应当注明“小额贷款”字样。未经自治区金融办批准,任何经营性组织和机构的名称中不得含有“小额贷款”字样。本条规定主要是为了防止“非资质小额贷款公司”和“非资质再贷款公司”等不具备经营资质的机构违规开展业务,给社会公众及企业造成经济损失,给社会和行业特别是持牌地方金融组织造成不良影响。

第十一条  地方金融组织变更下列事项,应当自变更之日起三十日内向自治区人民政府地方金融监督管理部门备案:

(一)变更名称;

(二)变更持有百分之五以上股权的股东;

(三)变更法定代表人、董事、监事、高级管理人员;

(四)增加注册资本金;

(五)在许可或者批准的经营区域内变更住所或者经营场所;

(六)其他依法应当备案的事项。

【条文主旨】对地方金融组织须取得自治区人民政府地方金融监督管理部门备案的事项规定。

【条文导学】

备案是行政相对人将所要进行的行为告知备案机关,与许可不同的是,备案只需形式审查,对材料的真实性不负审查责任。

《内蒙古自治区小额贷款公司试点管理实施细则》第七章第四十七条规定,下列小额贷款公司变更事项,需经监管部门批准:

(一)由自治区金融办审批的:

1.变更名称。

2.变更股权(或股份)。

3.除股东按原出资比例增加出资额外的变更注册资本。

4.分立、合并。

5.自治区金融办规定的其他事项。

(二)由盟市监管部门审批的:

1.修改公司章程。

2.变更法定代表人。

3.变更组织形式。

4.变更董事、监事、高级管理人员。

5.股东按原比例初中增加出资额。

6.变更、注销公司账户。

7.在同一旗县(市、区)内变更营业场所。

此外,《内蒙古自治区小额贷款公司试点管理实施细则》第四十八条规定:盟市监管部门应在变更事项批复后5个工作日内,将有关文件及材料报自治区金融办备案。

《内蒙古自治区地方金融监督管理局关于进一步规范小额贷款公司监督管理工作的通知》(内金监发〔2018〕1号)规定:“自2019 年1月1日起,全区小额贷款公司设立、变更、注销等审批事项申报材料一律通过内蒙古自治区小额贷款公司监管系统(以下简称“监管系统”)报送。小额贷款公司(或小额贷款公司筹备组)应通过监管系统,根据申请事项类型,上传相关申报材料扫描件(pdf版本)。由自治区地方金融监督管理局负责审批的事项,在通过监管系统逐级审核通过后,当地监管部门应组织小额贷款公司(或小额贷款公司筹备组)于7个工作日内将所有申报材料(包括请示文件、审批意见表、申报材料)一式三份胶订成册,经当地监管部门对申报材料确认完整无误后逐级报至自治区地方金融监督管理局。由盟市监管部门负责审批的事项,需自相关批复下达之日起3个工作日内,由盟市监管部门通过监管系统上传相关扫描件报至自治区地方金融监督管理局备案。”

第十二条 地方金融组织的股东应当具备良好的诚信记录和财务状况,以合法的自有资金入股。

地方金融组织的董事、监事、高级管理人员应当具备与所从事地方金融活动相应的专业知识、工作经验和管理能力,遵守国家和自治区监督管理要求,有效防范和控制风险。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织股东及经营层相关资质的要求。

【条文导学】

《内蒙古自治区小额贷款公司试点管理实施细则》第九条规定:小额贷款公司的投资人为:境内自然人、企业法人和其他社会组织;境外小额信贷组织或金融机构;自治区金融办认可的其他投资人。投资人应符合规定的条件。

(一)境内自然人作为投资人应当符合以下条件:有完全民事行为能力;有良好的社会声誉和诚信记录。

(二)境内企业法人作为投资人应当符合以下条件:在工商行政管理部门登记注册,具有法人资格;有良好社会声誉、诚信记录和纳税记录;财务状况良好,最近2个会计年度连续盈利;有较强的经营管理能力和资金实力;年中分配后,净资产达到全部资产的30%以上(合并会计报表口径);权益性投资余额原则上不得超过本企业净资产的50%(含本次投资金额,合并会计报表口径),从事专业投资的公司可适当提高比例,但不得超过其净资产总额。

(三)其他社会组织作为投资人,应当有良好的社会声誉和诚信记录,并具备投资主体资格和相应的资金实力。

(四)境外投资人应当是小额信贷组织或金融机构。境外机构投资小额贷款公司的,还应当符合国家关于外商投资的有关规定,注册资本按注册时的外汇牌价折合成人民币,不得低于本细则规定的标准。

第十二条第二款关于地方金融组织董事、监事及高级管理人员的资质认定已在《条例》第十一条中有所体现。

第十三条  地方金融组织从事金融活动,应当遵守下列规定:

(一)按照许可或者批准的经营范围、区域提供金融产品与服务;

(二)建立健全内部控制、风险管理、资产质量、损失准备等制度规则,依法履行反洗钱、反恐怖融资义务;

(三)推介金融产品与服务应当如实履行告知义务,提示风险,及时充分披露相关信息;

(四)签订合法规范的金融服务合同,加强消费者和投资者个人金融信息保护;

(五)完善投诉受理、处理程序,及时妥善解决与消费者和投资者的争议;

(六)国家和自治区有关金融活动的其他规定。

【条文主旨】本条是对地方金融组织合规经营和金融消费者权益保护方面的规定。

【条文导学】

(一)本条第二款是对地方金融组织应当遵守审慎经营规则的规定。归纳起来,地方金融组织审慎经营规则包括但不限于:

1.内部控制。内部控制是地方金融组织为实现经营目标,通过制定和实施一系列的制度、程序和方法,对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。内部控制通常包括以下5个要素:(1)内部控制环境;(2)风险识别与评估;(3)内部控制措施;(4)信息交流与反馈;(5)监督评价与纠正。

2.风险管理。风险管理是指地方金融组织识别、计量、监测和控制所承担的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险等各类风险的全过程。地方金融组织的风险管理体系应当包括以下4个基本要素:(1)董事会和高级管理层的有效监控;(2)完善的风险管理政策和程序;(3)有效的风险识别、计量、监测和控制程序;(4)完善的内部控制和独立的外部审计。

3.资产质量。地方金融组织应当根据审慎经营和风险管理的要求,建立完善的资产分类政策和程序,对资产定期进行查审,并进行分类,以揭示资产的实际价值和风险程度,真实、全面、动态地反映资产质量。

4.损失准备。地方金融组织应当根据审慎会计原则,合理估计资产损失,对可能发生的各项资产损失及时计提足额的损失准备金,以提高抵御风险的能力,真实核算经营损益,保持稳健经营和持续发展。

5.反洗钱、反恐怖融资义务。反洗钱、反恐怖融资监管体制机制是建设中国特色社会主义法治体系和现代金融监管体系的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障。履行反洗钱义务,建立健全反洗钱工作机制是实现地方金融业持续、健康发展的基础,是国内外监管部门允许市场主体进行金融创新的先决条件之一。以小额贷款公司行业为例,尽管相关监管制度及业态需进一步发展完善,但机构和从业人员按照我国反洗钱法律法规制度和国际通行监管规则,已被纳入反洗钱监管范畴,应当履行法定反洗钱义务。

根据中国人民银行呼和浩特中心支行、内蒙古自治区人民政府金融办公室《关于内蒙古地区小额贷款公司履行反洗钱义务的通知》(蒙银发〔2017〕246号)要求,小额贷款公司应“建立健全反洗钱内部控制制度,小额贷款公司的负责人应当对反洗钱内部控制制度的有效实施负责,小额贷款公司应指定内设机构或指定专人负责反洗钱工作。”

(二)本条第三、四、第五款是关于金融消费者权益保护的规定,明确了金融消费者和投资者权益保护要求。金融消费者权益保护一直以来是监管关注的重点问题。中国人民银行于2016年印发了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》,并于2019年发布了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法(征求意见稿)》,旨在为进一步规范金融机构经营行为,切实保护金融消费者合法权益。与之相对应,《条例》强调了地方金融组织对金融消费者合法权益。至此,银行业金融机构和地方金融组织的金融消费者,均可以得到相应的权益保护。

地方金融组织承担的金融消费者和投资者适当性义务要求地方金融组织对适当的消费者或投资者以适当的方式适当地推荐金融产品。

由于地方金融组织在信息掌握上拥有优势地位,故此产生了金融服务者对投资者的法定义务。在一般的商品买卖中,商品的买受人有责任自行对商品已经存在或潜在的瑕疵予以充分的谨慎和注意,独立地对风险作出判断和投资决策,并承担由此带来的风险。但是,由于金融产品的复杂性和专业性,缺乏金融专业知识的普通消费者和投资者很难在不断涌现的金融产品中作出选择,那些掌握大量金融信息的地方金融组织则处于信息的优势地位,这种信息的不对等,会让普通消费者、投资者处于弱势地位,如果缺乏相应的推荐说明,消费者和投资者的风险加剧,不利于金融市场的稳定,可能会产生风险。因此,《条例》作适当性制度规定,让处于信息优势地位的地方金融组织承担适当性义务。

适当性义务具有两个层次上的内涵:投资建议适当性义务、信息披露和风险告知义务。

1.投资建议适当性义务要求地方金融组织根据对于投资产品、投资者属性、产品和投资者属性匹配的评估,积极主动地引导投资者购买适合其风险承受能力的金融产品,只有在地方金融组织对投资者进行风险评估,充分了解了投资者的投资目的和风险偏好的情况下,向投资者推荐合适的金融产品,才能够认为地方金融组织尽到了第二个层次上的适当性义务。

2.信息披露和风险告知义务要求地方金融组织告知消费者和投资者的内容包括:金融产品的风险与收益,产品募集资金的投资方向、投资方式、投资品种、投资比例,投资情况的评估和分析等。告知义务是适当性义务的核心,可以确保投资者在充分了解金融产品风险的基础上做出自主决定,地方金融组织不仅仅要在销售金融产品时向消费者和投资者履行相关信息的告知说明义务,而且在整个金融产品实施过程中注重动态的风险提示责任,使消费者和投资者能全面且快捷地获取相关信息。

第十四条  地方金融组织应当依法开展经营,不得从事下列活动:

(一)伪造、变造、转让、出租、出借许可证或者批准文件;

(二)设置违反公平原则的交易条件;

(三)利用关联交易或者内部交易向股东和其他关系人进行利益输送;

(四)进行虚假宣传、欺诈、内幕交易、操纵市场等违法活动。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织禁止性经营规范的规定。

【条文导读】

本条是对地方金融组织禁止性经营规范的规定。

(一)对伪造、变造、转让地方金融组织许可证、批准文件等违法行为的规定。

1.违法行为。本条第一款中规定的违法行为可以分为以下五种情形:

(1)伪造地方金融组织许可证、批准文件。

(2)变造地方金融组织许可证、批准文件。

(3)转让地方金融组织许可证、批准文件。

(4)出租地方金融组织许可证、批准文件。

(5)出借地方金融组织许可证、批准文件。

2.违法行为的客体:地方金融组织许可证、批准文件。

3.违法责任:伪造、变造、转让、出租、出借地方金融组织许可证、批准文件的责任形式是存在主观上的故意。根据《条例》第十条,“地方组织的设立、合并、分立、确定经营范围和区域、减少注册资本金等,应当依法取得相应行政许可或者按照国家和自治区有关规定取得试点资格。未经许可或者未取得试点资格,任何单位和个人不得从事或者变相从事地方金融活动,不得在名称和经营范围中使用‘小额贷款’‘融资担保’‘典当’‘融资租赁’‘商业保理’‘资产管理’等与地方金融相关的字样。”许可证或批准文件是地方金融组织合法从事经营活动的主要法律依据之一,伪造、变造、转让、出租、出借许可证或批准文件的行为将导致地方金融组织的非法设立或业务的非法开展,破坏地方金融业监督管理制度。

(二)违反公平交易原则。公平交易原则是《合同法》的内容,其内涵包括:(1)任何交易都在利益对立的双方之间进行;(2)对交易标的要公允作价,等价交换;(3)交易各方意思自治,只有达成合意才能进行交易。《合同法》是规范交易行为的法律,公平是交易得以成立的基础。根据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发金融消费者权益保护工作方案的通知》(内政办发〔2016〕7号)要求,要“强化金融机构主体责任。各金融机构应当将金融消费者合法权益纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略中统筹规范,遵循平等自愿、诚实守信原则,对金融产品和服务的风险和专业复杂程度进行评估并实施分级动态管理,采取严格的内控措施和科学的技术监控手段,保障金融消费者的财产安全。及时、真实、准确、全面地向金融消费者披露可能影响其决策的信息,充分提示风险。在法律法规和监管规定范围内,充分尊重金融消费者意愿、合法权利、人格尊严及民族风俗习惯,切实履行金融消费者投诉处理主体责任,确保金融消费者信息安全,强化金融消费者教育,充分保障金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等基本权利。”

(三)利用关联交易或者内部交易向股东和其他关系人进行利益输送。利益输送,是指企业控制者从企业转移资产到自己手中的各种合法和非法行为,这种行为通常侵犯中小投资者的利益。利益输送主要有关联交易、内部交易、现金股利等方式。地方金融组织的关联交易是指地方金融组织与其关联方之间发生的转移资源或义务的事项,包括授信、租赁、资产转移、提供劳务、研究与开发项目技术和产品的转移等。其中,关联授信包括地方金融组织向关联方提供的贷款、贷款承诺、承兑、贴现、贸易融资、信用证、保函、透支、同业拆借、担保等。应当注意的是,《条例》禁止利用关联交易进行利益输送行为,这意味着地方金融组织应当制定关联交易管理制度,对关联交易进行内部授权管理,确保关联交易按照商业原则,以不优于对非关联方同类交易的条件进行,并将关联交易限制在监管机构和自身规定的审慎限额内。

(四)进行虚假宣传、欺诈、内幕交易、操纵市场等违法活动。虚假宣传、欺诈、内幕交易、操纵市场等违法行为,扰乱了整个市场的有序性,破坏了市场公平竞争原则,危害社会经济秩序的稳定性,助长了社会不正之风的蔓延。上述行为极大地损害了投资者和消费者的正当权益,导致其出现误判,使其合法权益受到侵害。

第十五条  地方金融组织应当按照有关规定及时向自治区人民政府地方金融监督管理部门报送经营报告、财务报告、统计报表、由第三方机构出具的审计报告或者评估报告等相关信息资料。报送的材料内容应当真实、准确、完整。

【条文主旨】本条是对地方金融组织数据报送的强制性规定。

【条文导学】

(一)信息报送是非现场监管的重要环节。地方金融监管部门的监管活动分为现场检查和非现场监管,非现场监管主要是通过收集被监管对象的经营管理和财务数据等资料,运用一定的技术方法、工具(如各种模型与比例),研究分析地方金融组织经营的总体状况、风险管理状况、合法合规情况等,以发现该组织在经营管理中的问题和风险,对其稳健性经营情况进行评价。

(二)信息报送的内容。报送文件、资料,便于监管部门采集相关的数据,分析整理。报送的资料主要包括但不限于业务情况、财务会计报告。业务情况指地方金融组织在法律规定的业务范围内的经营管理资料、风险管理状况、合法合规情况等。财务会计报告指能详细说明地方金融组织的各种财务状况的资产负债表、利润表、现金流量表和其他统计报表。

《内蒙古自治区地方金融监督管理局关于进一步规范小额贷款公司监督管理工作的通知》(内金监发〔2018〕1号)要求,各盟市监管部门要高度重视并加强数据统计分析工作,于每月结束后7个工作日内向自治区地方金融监督管理局报送小额贷款公司月度报表(包括《贷款业务状况月报表》、《资金来源状况月报表》、《主要经营指标月报表》),每年2月10日前上报本地区小额贷款公司年度财务决算报表及年度发展和监管报告,并严格保证上报完成时限和统计分析工作质量。

第十六条  地方金融组织解散的,应当依法进行清算,并对相对相关业务承接以及债务清偿作出明确安排。

地方金融组织解散或者不再从事相关金融活动的,自治区人民政府地方金融监督管理部门应当依法注销行政许可或者取消试点资格,将相关信息通报市场监督管理部门,并予以公告。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织市场退出的规定。

【条文导学】

(一)地方金融组织解散的,一律清算。地方金融组织的解散需要符合《公司法》的规定,《条例》规定,地方金融组织解散的应当进行清算。《公司法》第183条规定,清算组的成立与组成公司因本法第180条第1项、第2项、第4项、第5项规定而解散的,应当在解散事由出现之日起15日内成立清算组,开始清算。

《条例》规定范围内受监管的地方金融组织解散的,都应当组成清算组进行清算。

1.成立清算组。根据《公司法》的规定,有限责任公司的清算组由股东组成,股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的,债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请,并及时组织清算组进行清算。清算组在清算期间行使下列职权:(1)清理公司财产,分别编制资产负债表和财产清单;(2)通知、公告债权人;(3)处理与清算有关的公司未了结的业务;(4)清缴所欠税款以及清算过程中产生的税款;(5)清理债权、债务;(6)处理公司清偿债务后的剩余财产;(7)代表公司参与民事诉讼活动。清算组成员因故意或者重大过失给公司或者债权人造成损失的,应当承担赔偿责任。

《内蒙古小额贷款公司试点管理实施细则》第五十条:小额贷款公司法人资格的终止包括解散和破产两种情况。

小额贷款公司可因下列原因解散:(一)公司章程规定的解散事由出现;(二)股东大会决议解散;(三)因公司合并或者分立需要解散;(四)依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销;(五)人民法院依法宣布公司解散。小额贷款公司解散,依照《公司法》进行清算和注销。

小额贷款公司被依法宣告破产的,依照有关企业破产的法律事实破产清算。

各盟市监管部门应当于公司解散和破产后5个工作日内报自治区金融办备案。

2.清算程序。《公司法》规定了清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后,应当制定清算方案,并报股东会、股东大会或者人民法院确认。公司财产在分别支付清算费用、职工工资、社会保险费用和法定补偿金、缴纳所欠税款、清偿公司债务后的剩余资产,有限责任公司按照股东的出资比例分配,股份有限公司按照股东持有的股份比例分配。清算期间,公司存续,但不得开展与清算无关的经营活动。公司财产在未依照前款规定清偿前,不得分配给股东。清算组成员应当忠于职守,依法履行清算义务。清算组成员不得利用职权收受贿赂或者其他非法收入,不得侵占公司财产。

(二)地方金融组织注销行政许可或取消试点资格

地方金融组织注销行政许可,是指经地方金融监督管理部门批准设立的地方金融组织,依法定程序注销其相关业务资质的行为。《公司法》第188条规定,公司清算结束后,清算组应当制作清算报告,报股东会、股东大会或者人民法院确认,并报送公司登记机关,申请注销公司登记,公告公司终止。地方金融组织解散或者宣告破产后,应当依法注销业务许可证并公告。这是关于地方金融组织注销的规定。

第三章  监督管理

本章是关于地方金融组织监督管理方面的规定。对自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融机构建立地方金融组织信息公示制度和分类监督管理制度、实施非现场监督管理、实施现场检查、开展专项审计、采取风险处置措施、实施联合惩戒和鼓励创新等方面作出规定。

第十七条 自治区人民政府地方金融监督管理部门应当建立地方金融组织信息公示制度和分类监管制度,定期公示、更新地方金融组织名单和相关许可、批准、备案以及监督管理信息,对地方金融组织开展监督管理评级,采取差异化监督管理措施。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织信息公示和分类监管制度的规定。

【条文导学】

(一)信息公示制度的必要性

1.为保障公民、法人或其他组织的知情权、参与权与监督权,进一步加大信息公开力度,提高金融监管的透明度和公信力,自治区人民政府地方金融监督管理部门应当建立地方金融组织信息公示制度。信息公示制度是行政机关贯彻“依法治国”的必然要求,亦是“透明行政”的具体体现,对完善社会信用体系、建立信用社会具有十分重要的意义。同时,相关法律对行政许可等信息公示也作了明确规定,如《行政许可法》第四十条规定,“行政机关作出的准予行政许可决定,应当予以公开,公众有权查阅。”《政府信息公开条例》规定,办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果,实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定,行政机关应当主动公开。

2.信息公示方式

信息公示制度应当坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则,依法将行政许可和备案等信用信息及时、准确、无遗漏地向社会公开,应示尽示。行政机关作出的准予行政许可决定,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当予以公开,公众有权查阅。

自治区人民政府地方金融监督管理部门可以采取下列一种或几种方式公开行政许可的内容:(1)发布通告;(2)报刊、广播、电视、计算机信息网络等媒体;(3)公共查阅室、资料索取点、公告栏、电子屏幕等场所或者设施;(4)网站;(5)其他便于公众及时准确获得行政许可的形式。自治区人民政府地方金融监督管理部门按照规定公开的内容发生变化时,应当及时更新。

第十八条  自治区人民政府地方金融监督管理部门应当通过建立地方金融监督管理信息平台等方式加强非现场监督管理,进行地方金融组织信息归集、统计监测、风险预警、监督管理信息发布等工作,实现与自治区相关部门及中央金融管理部门派出机构监督管理信息共享。

【条文主旨】本条是关于建立地方金融监督管理信息平台,加强非现场监管的规定。

【条文导学】

传统的现场监管方式需要监管人员花费大量的人工时间去整理、汇总和分析信息数据,检查效率比较低,且带有一定的偶然性。地方金融监管要拓展覆盖面和穿透性,大数据等现代信息技术手段的运用已经必不可少。大数据的核心是将分散在不同地方的数据进行有效的收集和整合,把隐藏在数据中的有用信息提炼出来,结合各个行业的知识,用获取的信息服务于决策过程,提升决策效率和决策的正确性,提高创新能力和竞争优势。通过大数据技术,能够对地方金融组织进行综合的、全面的数据采集,不仅能够横向打通小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等的信息管理,还能引入外部职能机构,如市场监督管理部门、法院、人行等的信息数据,将原先割裂的地方金融监管数据实现实时共享,使各职能部门、监管部门、资质审核部门等能实时查看所需求信息,实现信息的协同和对称。

同时,在风险预警方面,自治区人民政府地方金融主管部门可以在大数据系统内建立针对不同类型公司的风险预警模型,实时提醒各监管工作人员各类型公司的风险情况,了解掌握各公司的发展变化及可能的潜在风险。同时为更好地适应业务发展变化,系统管理员可以根据实际工作需要随时调整风险模型,以便更好、更准确地进行风险预警。

通过结合各地金融风险监测预警系统,运用数据分析和数据挖掘技术可以对地方金融组织的金融活动信息进行分析与监管,及时发现地方金融组织的问题,提升金融风险识别能力,将各类风险消灭在萌芽状态。

此外,大数据技术还能对地方金融组织的发展特点和规律进行总结与提炼,有助于地方建立起一整套科学的地方金融监管制度和方法,对地方金融组织形成灵敏有效的监管体系。

构建地方金融风险监测预警系统,不仅有助于提升数据采集效率,实现信息数据各部门之间共享,同时还提高了风险识别效率,切实辅助相关金融监管部门工作人员增强对地方金融风险的识别,为进一步维护地方金融安全打下坚实的基础。

第十九条 自治区人民政府地方金融监督管理部门以及地方金融工作机构,依法对地方金融组织的业务活动及其风险状况实施现场检查,可以采取下列措施:

(一)询问地方金融组织的有关人员,要求对相关事项作出说明;

(二)调取、查阅、复制与检查事项有关的文件资料等;

(三)检查相关的数据管理系统及电子设备等;

(四)依法现行登记保存或者封存可能被转移、隐匿、灭失或者伪造的文件资料、电子设备等。

自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构开展现场检查时,执法人员不得少于二人,应当出示行政执法证件和检查通知书。

地方金融组织及其工作人员应当积极配合自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构的检查,如实说明有关情况并提供有关文件资料、电子设备等,不得拒绝、阻碍和隐瞒。

【条文主旨】本条是关于地方金融监管部门措施的规定。

【条文导学】

地方金融监管部门可以根据监管工作的需要,通过现场检查和非现场检查等方式对地方金融组织进行日常监管。非现场检查主要是通过数据报送、重大事项备案、约谈、函询、远程监测等形式。

本条主要规定地方金融组织进行现场检查,其法律主体是自治区、盟市、旗县(市、区)三级地方金融监管部门,在法律、法规、《条例》赋予的职责范围内,履行现场检查职责,独立开展现场检查。

(一)现场检查的概念和必要性

现场检查是指地方金融监管部门的监管人员直接深入到地方金融组织进行制度、业务检查和风险判断分析,通过核实和查清非现场监管中发现的问题和疑点,达到全面、深入了解和判断地方金融组织的经营、风险情况的一种实地检查方式。本条明确规定地方金融监管部门对地方金融组织业务活动及其风险状况进行现场检查的职责,现场检查的范围包括合规经营与风险状况,体现了合规监管与风险监管并重的原则。

现场检查作为地方金融监管部门审慎监管的重要手段,有助于及时发现并控制金融风险。地方金融监管部门通过现场检查,审查地方金融组织在日常经营活动中是否遵循国家的金融法律法规,是否符合金融监管的要求,是否存在违法违规经营行为,有助于及时发现和识别风险,并针对风险的程度、涵盖的业务领域以及所涉及的机构、有关责任人员采取有效的监管措施。

(二)现场检查的措施

1.询问工作人员

监管工作人员通过与被检查机构的工作人员进行座谈,就他们各自负责的工作进行提问,或者针对被检查机构业务经营的异常变化,向其负责人或者其他工作人员进行询问,让其书面或者口头解释。通过谈话和质询来寻找被检查机构经营管理中存在的弱点和问题。被询问的地方金融组织工作人员有义务配合监管工作人员的调查工作。

2.可以掌握资料和文件

只要是与检查事项有关的文件、资料,无论是电子版还是纸质版,地方金融监督管理部门都可以调取、查阅和复制,这是查找和保存证据的重要方式。

3.可以进入地方金融组织的计算机信息管理系统进行检查

地方金融组织大量经营管理活动通过计算机管理系统进行管理,因此赋予地方金融监管部门检查地方金融组织计算机管理系统的权力十分必要。

4.登记保存或者封存可能被转移、隐匿、灭失或者伪造的文件资料、电子设备等。

《中华人民共和国行政强制法》(以下简称“行政强制法”)规定,地方性法规可以设定查封和扣押两种行政强制措施。根据《行政强制法》的相关规定,该条明确了地方金融监督管理部门可以依法采取保全或者封存文件资料、电子设备等措施,赋予了地方金融监管部门相应的权力,有利于保存证据材料,方式地方金融组织工作人员出于企业利益考虑,篡改相关文件、资料或者电子系统登记信息。

(三)现场检查的基本流程

现场检查是一种行政行为,必须遵循依法行政的原则。现场检查的基本流程主要包括:

1.根据非现场监管与分析,以及其他渠道获得的信息,确定现场检查的具体对象和时间;

2.向被检查机构发出检查前问卷,有针对性地提出问题

包括所经营的主要业务,最新开展的业务,自上次现场检查以来发生的重要变化,上次现场检查提出的监管建议是否已经落实,发现的问题是否已经纠正,最近一次的内部审计是什么时间进行的,有什么具体表现,通过自我评估,认为在内部控制方面有哪些薄弱环节等。

3.制定现场检查方案

根据上次检查发现的主要问题,在分析返回的检查前问卷并进一步了解被检查机构基本情况的基础上,制定具体的检查方案,明确检查的主要领域及重点,同时确定具体的检查工作时间、检察人员及分工。

4.向被检查机构发出现场检查通知

通知检查的时间、内容、应准备提供的有关账册、报表及文件,以及需要谈话的人员等。

5.进入现场开始检查

根据制定的检查方案和确定的检查重点,运用现场检查手册等现场检查工具和方法,通过谈话、查阅文件、核查账表和档案等,对被检查机构的资产质量、流动能力、财务状况、管理和内控、合规经营情况等进行检查、分析和评价,最后得出对该机构经营及风险情况的综合评价,形成现场检查结论。

6.向被检查机构反馈检查意见,核实检查中所发现的问题和情况。

7.完成现场检查报告,向被检查机构反馈监管建议和处理决定。

8.综合现场检查、非现场监管情况,为综合评价被检查机构的风险、完成综合监管报告提供依据。

(四)现场检查要求

现场检查是监管工作人员实施的具体活动,为了现场检查工作依法合规,现场检查人员要秉公执法。基于执法要求,需配备两名以上人员参与,同时要随身携带合法证件及检查通知书。

现场检查人员需具备该项检查工作内容相关的专业背景,并且熟悉相关政策要求。合法证件为中央金融管理部门及其派出机构、地方金融监管部门的工作人员出具的执法证件、身份证明以及其他有效证明文件等。

现场检查工作结束后,一名检查人员负责检查记录的撰写,另一名检查人员负责符合与校对,两人核对一致后签字方可存档备查。

(五)地方金融组织接受现场检查的义务

本条明确规定地方金融监管部门依法进行检查时,如果要求被检查机构予以配合、如实提供有关文件和资料,被检查机构不得以任何借口拒绝、不予提供,也不得采用各种方法来阻碍检查人员获得真实可靠的文件或资料,更不得对有关文件资料进行隐瞒、掩盖事实真相。被检查机构不配合履行职责的,依据本条例第42条的规定,应当承担相应的法律责任。

第二十条 自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构可以根据监督管理需要委托律师事务所、会计师事务所等第三方机构开展专项审计、评估等工作。

【条文主旨】本条是关于地方金融监管部门引入第三方机构协助监管的规定。

【条文导学】

依法独立承担注册会计师业务的会计师事务所,其执业特点是:一是独立性。一般而言,中介组织是自主经营、自负盈亏,具有独立法人责任的团体,不隶属于任何行政机构,同时又独立于当事人,它接受当事人的委托,独立自主地开展工作。二是服务性。会计师事务所通过签订授权委托合同,接受委托,依靠专业优势或技术能力为当事人提供专业服务,与当事人是典型的契约关系。三是自律性。第三方机构的工作性质决定其是一个独立的执业团体,依赖自律并通过行业组织,如律师协会、注册会计师协会等全国性行业组织,实现对会员的指导和约束。四是依法性。法律服务、会计等提供服务必须依据国家法律、法规和规章的规定,遵循客观、公正、诚实信用的原则。违法进行金融中介活动,给国家、社会或当事人造成损害的,要依法承担法律责任。因此,适当引入第三方机构协助监管,能够一定程度上缓解地方金融监管部门人员不足的问题,有效提高监管的有效性和科学性。

第二十一条  自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构发现地方金融组织涉嫌违法违规或者存在风险隐患的,可以采取下列措施:

(一)约谈法定代表人、实际控制人、主要股东、董事、监事、高级管理人员或者有关工作人员,要求对业务活动以及风险状况等事项作出说明;

(二)进行窗口指导;

(三)动态调整检查频次或者监督管理评级;

(四)责令公开说明或者定期报告;

(五)提示经营风险或者相关人员任职风险;

(六)通报有关部门或者单位对该地方金融组织予以重点关注,进行风险提示;

(七)其他可以依法采取的措施。

【条文主旨】本条是对地方金融组织涉嫌违法违规或存在风险隐患可采取监管措施的规定。

【条文导学】

(一)对地方金融组织的董事、监事、高级管理人员等进行约谈和风险提示。约谈和风险提示指拥有具体行政职权的机关,通过约谈沟通、讲解政策法规、分析讲评等方式,对地方金融组织运行中存在的问题和风险进行提醒,并责令其纠正和规范的行政行为。地方金融监督管理部门有权向地方金融组织的董事、监事、高级管理人员等提出进行审慎性监管约谈的董事、监事、高级管理人员等则有义务按照地方金融监管部门的要求,准时参加约谈并对相关业务活动及风险管理等重大事项如实作出说明。

(二)进行窗口指导。从货币理论上看,信贷政策的窗口指导职能是属于货币政策的范畴的,之后逐渐演变为一种监管方式。在实际操作中,监管机构对某些业务是通过法律法规和监管条例来进行监管和审核的,制定或修改一条法律法规需要的时间较长,无法及时有效地出台适用于当下的规定,此时就会用窗口指导意见来做出指示。近年来,在金融监管上窗口指导使用较为频繁,并侧重与其他宏观调控政策相配合,具有行政指令的特征。

(三)动态调整检查频次或者监督管理评级。根据《条例》第十七条规定,自治区人民政府地方金融监督管理部门应当“对地方金融组织开展监督管理评级,采取差异化监督管理措施。”从小额贷款公司行业来看,目前,各省份普遍建立了小额贷款公司分类评级监管制度,并制定了相关管理办法,如山东省地方金融监督管理局发布《山东省小额贷款公司分类评级办法》(鲁金监发〔2020〕9号),对评级指标及方法、结果及运用组织实施等进行了规定。广东省自2019年度开始,运用camel+rr(camel:资本充足状况、资产质量状况、公司治理及内部控制状况、盈利及经营效率状况、风险覆盖与流动性状况;rr:服务实体产业状况、社会责任与声誉风险)指标体系,进一步加强对省内小额贷款公司的风险监测和防控,促进小额贷款公司依法合规经营。从各省情况来看,除安徽、内蒙古引入信用评级机构开展分类评级工作外,大多数施行以监管部门作为评级主体的监管评级制度。

(四)责令公开说明或者定期报告。公开说明和定期报告,是属于地方金融组织信息披露义务的内容。强调地方金融组织信息披露义务,主要是为了加强信息披露事务管理,保护投资者合法权益。参照《上市公司信息披露管理办法》规定:“信息披露义务人应当真实、准确、完整、及时地披露信息,不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。 信息披露义务人应当同时向所有投资者公开披露信息。”在《条例》中,并未对地方金融组织信息披露作出更为细化的规定,例如披露时限、登记机关、指定媒体等,这是为各类地方金融组织应当结合本行业实际,制定具体实施办法或细则留出空间。

(五)提示经营风险或者相关人员任职风险。风险提示,是指地方人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构在确有必要的情况下,可以对可能引发或者已经形成金融风险的地方金融组织分别或同时采取向投资者等利益相关人进行风险提示,向股东会提示相关董事、监事、高级管理人员的认知风险的措施,以警示和化解潜在的重大金融风险。

(六)通报有关部门或者单位对该地方金融组织予以重点关注,进行风险提示。该项规定明确规定了地方金融监管部门对地方金融组织进行持续跟踪监管,对风险监测、控制指标、资产质量、资产流动性、资本充足率、盈亏水平和市场风险水平进行严密监控并对其进行风险提示,最大限度地减少损失。风险提示的手段包括但不限于正式文件、电子邮件等形式。地方金融监管部门对该类地方金融组织进行风险提示,有助于地方金融组织自身能够积极采取措施有效防范金融风险的发生。

(七)其他可以依法采取的措施。这属于兜底条款的内容。如根据《中国银监会现场检查暂行办法》的规定,检查人员可以查阅文件和资料、查看经营管理场所、采集数据信息、测试有关系统设备设施、访谈或询问相关人员,并可根据需要,收集原件、原物,进行复制、记录、录音、录像、照相等。对可能被转移、隐匿或者损毁的文件、资料,经检查组组长同意可以封存。对可能被转移、隐匿、毁损或者伪造的文件、资料,予以现行登记保存。

第二十二条  自治区人民政府地方金融监督管理部门应当根据监督管理需要对地方金融组织股东资信状况、入股资金来源等进行审核,建立地方金融组织及其从业人员的信用档案管理制度,将地方金融组织信用信息纳入市场主体信息公示系统和社会信用信息平台。地方金融组织存在严重失信行为的,有关部门应当依法对地方金融组织及其相关人员实施联合惩戒。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织行业信用建设的规定。

【条文导学】

国务院印发《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号),目的是解决有效治理失信行为高发问题,使失信者付出足够的代价,并通过实施正面激励让守信者受益,做到让守信者一路绿灯、失信者处处受限,从而形成引导社会成员诚实守信的正确导向。守信激励和失信惩戒机制是社会信用体系建设的核心机制,对于弘扬社会主义核心价值观,构建以信用为核心的新型市场监管体制,进一步推动见证放权和政府职能的转变,营造公平诚信的市场环境,提高社会治理能力,都将发挥重要的支撑作用。根据《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,自治区结合实际制定了《内蒙古自治区人民政府关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的实施意见》,明确“积极探索推动公共信用信息与金融信用信息的有效融合,推动公共信用信息在金融领域中的应用,引导金融、商业销售等市场服务机构参考使用市场主体信用信息、信用积分和信用评价结果,对诚信市场主体给予优惠和便利,使守信者在市场中获得更多实惠和机会。”

第二十三条  鼓励地方金融组织进行产品、技术、服务、管理、融资机制等方面的创新。自治区人民政府地方监督管理部门,地方金融工作机构在风险可控的前提下,采取与地方金融组织创新发展相适应的监督管理措施。

【条文主旨】本条是关于金融创新方面的规定。

【条文导学】

《内蒙古自治区金融业发展“十三五”规划》明确基本原则之一为:“坚持金融适度超前发展的原则。我区为欠发达地区,经济社会发展长期受到资金短板的瓶颈制约,必须要把金融产业重点优先发展,保持金融发展速度要超过经济发展速度,不断提高金融业在地区经济发展中的比重和贡献率,才能为经济结构调整和转型升级、为全区经济保持较快发展提供所需的资金支持。”主要任务:“坚持创新发展理念,进一步完善金融市场体系。创新是引领发展的第一动力。加快金融体制机制改革,形成有利于创新发展的投融资机制,不断拓宽多元化融资渠道,进一步提高直接融资比重。”

第四章  风险防范与处置

本章是关于地方金融组织风险防范与后续处置的规定。对地方金融监督管理部门制定地方金融风险预警机制及应急预案、建立地方金融组织信息公示制度、监管措施以及非法金融活动等作出规定,这些规定有助于完善金融风险防范处置机制,优化金融生态环境。

第二十四条  旗县级以上人民政府应当建立健全地方金融风险监测机制,制定实施突发性金融风险事件应急处置预案。

旗县级以上人民政府应当加强与中央金融管理部门派出机构的协调配合,组织、协调、督促相关部门依法打击非法集资、非法高利贷等非法金融活动,及时稳妥处置金融风险。

【条文主旨】本条是关于县级以上地方人民政府在地方金融风险防范中承担属地责任的规定。

【条文导学】

金融风险突发事件,是指涉及金融机构、地方金融组织、金融市场和金融基础设施突然发生的、严重影响或者可能严重影响金融和经济社会稳定,需要立即处置的金融事件。我区已经组织制定了全区突发性金融风险事件应急处置预案体系,总预案为《内蒙古自治区突发性金融风险事件应急处置预案》,分预案为各盟市应急预案、各行业应急预案及各金融机构应急预案,例如《内蒙古自治区小额贷款公司行业风险处置应急预案》。

突发性金融风险事件发生后,各部门启动本部门应急预案,在职责范围内指导、组织和实施处置工作,及时切断风险源,防止风险进一步扩散。在处置过程中,建立新闻发言人制度,做好宣传、解释工作,加强舆论引导。各部门加强协调配合,共同维护金融稳定。对发现的涉嫌违法犯罪的线索,公安机关应当依法立案侦查,并积极采取有效措施,严防犯罪嫌疑人潜逃。有关部门应积极予以配合,处置突发性金融风险事件还需要做好善后处置、评估总结、奖励处罚、检查与审计等工作。同时,做好通信、文电运转、技术、安全、人力与组织等应急保障。

第二十五条  自治区人民政府地方金融监督管理部门应当加强与其他省区地方监督管理部门的协作,协商建立金融信息共享、执法联动和金融风险协同防范处置机制,共同维护区域金融稳定。

【条文主旨】本条是对地方金融组织跨地区监管的规定。

【条文导学】

我国现行的金融监管体系在横向上即区域之间存在实质性的监管权割裂,各省(自治区)、(盟)市、区(县)各自承担区域内的风险处置及非法集资防范的第一责任,落实守土有责、守住不发生区域性风险、群体性事件的底线,并不直接负有区域外的金融监管责任,区域间监管联动缺乏有效机制。我国金融管理体制虽然正在从中央单一监管模式逐渐向双层监管模式过渡,但是这种转变仅仅是为了迎合实践发展的需要,尚无明确的法律法规或中央指导意见对此做出统一规划和认定,进而对中央与地方的金融监管界限做出清晰划分。金融监管界限的模糊造成了理论及现实中对地方金融管理权属的争议,导致监管重叠和监管真空并存。例如,按照国务院关于农村信用社的改革方案,农村信用社的管理交由地方政府负责,但由于农村信用社属于存款类金融机构,同时还必须接受中国银保监会的金融监管。小额贷款公司试点工作由中国人民银行、银监会共同发起,地方政府金融监管部门负责日常监管工作、落实属地监管责任,但行业立法及有关政策出台还需要依靠银保监会进行推动和上层设计。此外,金融科技的迅速发展也对监管工作提出了更高要求,金融科技的发展及其在非传统金融业态中的广泛应用为地方政府通过金融创新来促进地方经济发展提供了极大便利。但是,我国针对金融科技的监管体系和技术手段尚不健全,还没有独立适用的法律体系与监管模式。特别对金融科技在非传统金融业态中的应用,相应的监管规则多为摩擦性、适应性的,大多是在传统金融监管体系上衍生形成,使得监管的各个环节衔接松散,极易形成重准入、轻监管的问题,导致大量金融科技在非传统金融领域的应用面临监管缺位。

有鉴于此,为提升跨地区监管效率,需要尽快加强省际金融监管当局之间的信息系统整合与共享,以此实现信息共享、执法联动和金融风险防范统筹协调目标,打好防范化解金融风险攻坚战。必须改变传统的监管思路,探索新的监管方式,运用大数据的监管手段,打破监管信息不畅、监管割裂、人员有限、跨区域风险处置难的坚冰。

第二十六条  市场监督管理、网络安全和信息化管理、通信管理、公安等部门,按照职责分工开展各自领域金融风险的评估、排查和预警,发现重大金融风险隐患的,应当及时向同级人民政府报告。

【条文主旨】本条是对建立重大金融风险防范协作机制的规定。

【条文导学】

建立金融信息共享、风险处置等协作机制,最终目的是为了防范化解金融风险,保障相关当事人合法的金融权益。有效地防范化解金融风险、地方金融监管部门必须及时掌握最新的政策以及金融稳定形势,以评估金融风险,提出防范化解风险、维护金融稳定的政策措施。

金融风险涉及范围广,对于社会稳定影响较大。因此,突发性金融风险事件发生后,各相关部门应当协调配合,充分发挥政府及其相关部门和地方金融监督管理部门的作用,努力维护金融大局稳定。相关部门应当按照各自职责,既各司其职、各负其责,又相互配合、相互协作。

第二十七条  地方金融组织和注册地在自治区行政区域内的法人金融机构应当落实金融风险防范与处置主体责任,加强风险预警监测,履行金融风险事件报告义务。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织审慎经营的规定。

【条文导学】

各类地方金融组织和其他从事金融活动的组织,是防范化解重大风险攻坚战的前沿阵地。参与金融活动的各类组织必须要落实风险防范的主体责任,严格遵守国家和自治区有关规定,完善组织治理结构,持续加强全面风险预警机制建设,完善企业风险管理体制机制建设,履行风险事件及时报告义务,建立并严格执行内部控制、风险拨备、流动性管理、风险隔离、关联交易规范等管理制度的业务规则。

第二十八条  地方金融组织和注册地在自治区行政区域内的法人金融机构存在下列情形之一的,应当立即采取相应措施并按照规定时限向旗县级以上人民政府或者自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构报告:

(一)发生流动性困难;

(二)出现重大负面舆情;

(三)法定代表人、实际控制人、主要股东、高级管理人员下落不明或者接受刑事调查;

(四)出现群体性事件;

(五)其他可能引发重大金融风险的情形。

【条文主旨】本条是对地方金融组织出现重大风险情形的规定。

【条文导学】

本条规定了重大风险事件报告要求。具体来看,重大风险事件报告要求主要包括以下要点:

重大风险事件范围。流动性困难、重大负面舆情、主要负责人下落不明或者接受刑事调查以及群体性事件等。当然,具体的适用标准,如怎么界定“重大负面舆情”,还有待监管部门的进一步明确。报告主体,地方金融组织和注册地在自治区行政区域内的法人金融机构。报告对象,旗县级以上人民政府或自治区人民政府地方金融管理部门。

《条例》对报告时间、报告的标准、程序和具体要求没有作细化规定,有待于各类地方金融组织结合本行业实际进一步细化。

第二十九条  在自治区行政区域内发生重大风险事件,影响区域金融稳定或者社会秩序的,相关部门应当依法做好风险防范与处置工作:

(一)中央金融管理部门派出机构、自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构按照各自职责分工开展各自领域非法金融机构和非法地方金融组织、非法金融业务活动的风险识别和预警,做好案件性质认定、移送、防范和处置工作;

(二)市场监督管理部门对涉嫌违法违规开展金融活动的企业,暂停办理登记和备案相关事项;对包含违法违规金融业务活动内容的广告,责令停止发布,并依法予以查处;

(三)网络安全和信息化管理部门、通信管理部门对涉嫌违法违规开展金融活动的企业,依法采取限制或者暂停相关业务、关闭网站等措施。

【条文主旨】本条规定了中央及地方各级金融监管部门、有关部门在重大风险事件风险处置方面的责任分工。

【条文导学】

坚持中央与地方在金融风险处置中的分工与定位,坚持中央对央管金融机构和金融行业的统一管理是地方金融风险防范与处置的基本前提。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”这是中央首次以文件形式要求,界定中央和地方在金融监管及风险处置上的职责,要求金融监管以及风险处置方面,地方政府必须承担更大的职责,发挥更多的主观能动性。但同时也必须明确地方政府金融事权的“区域性”原则,地方政府只能对地方金融组织、地方金融市场尽好监管职责,必须坚持中央金融管理部门对央管金融业的统一管理。除了中央授权的地方政府监管的金融组织,以及《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》明确的“7+4”类地方金融组织,其他诸如银行业、证券业、保险业、信托等由法律法规明确规定,由中央金融监管部门监管的金融机构,其风险处置主要由中央金融管理部门及其派出机构负责,这是坚持央地权责合理配置的应然之举。

此外,本条第二、第三款也对市场监督管理部门、网络安全和信息化管理部门、通信部门的相关职责作出了规定。地方金融监管需要各级人民政府及其职能部门相互配合,有效整合监管资源,形成地方金融监管合力。地方金融业态多样,随着金融科技的迅速发展,必然要求金融监管实现更高效的信息化、效能化、集约化,要求金融服务信息管理互联互通,消除监管真空。进一步加强地方金融监管部门与市场监督管理部门、网信部门的沟通联系,建立信息共享机制,有助于扎实推进非法金融信息的发现、研判、移送及协同处置机制的建立,促进地方金融行业健康有序发展。

第三十条  地方金融组织形成重大金融风险的,自治区人民政府地方金融监督管理部门可以采取下列措施:

(一)责令暂停从事相关业务、开办新业务以及设立分支机构;

(二)查封场所、设施或者扣押财物;

(三)指导开展市场化重组;

(四)经自治区人民政府批准,依法采取接管、安排其他同类地方金融组织实施业务托管等措施。

【条文主旨】本条是关于重大金融风险处置的规定

【条文导学】

(一)重大金融风险。党的十九大报告提出,健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。防止发生系统性金融风险是金融工作的根本任务,要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置。防范化解金融风险,事关国家经济、发展全局、人民财产安全,是实现高质量发展必须跨越的重大关口。2017年召开的中央经济工作会议也指出,打好防范化解重大风险攻坚战,重点是防控金融风险。从这个层面上看,所谓的重大金融风险,本质上就是系统性金融风险,即地方金融组织从事金融活动或交易所在的整个系统(机构系统或市场系统)因外部因素的冲击或内部因素的牵连而发生剧烈波动、危机或瘫痪,使单个金融市场不能幸免,从而遭受经济损失的可能性。首先,系统性金融风险是市场当中通过投资组合和工具无法规避的风险,系统性风险整体上升对于地方金融市场和实体经济的发展是极为不利的。其次,系统性金融风险也具有较强的传染性和不可忽视的外溢效应,尤其是交叉风险,具有极强的隐蔽性和传染性,会严重影响企业融资成本和融资效率。最后,系统性金融风险在短时间内过快过多积累,金融系统的稳定性将会受到前所未有的考验。因此,在中央提出的“三大攻坚战”中,“防范化解重大风险”居首位,而金融风险作为最突出的重大风险之一,防范化解金融风险被看作是“首要战役”。地方金融条例的重点就在于防范和化解、及时处置系统性金融风险(重大金融风险)。

(二)重大金融风险的处置责任。盟市、旗县(区、市)地方政府在风险处置上,有着自治区政府所不具备的信息优势,可以及时发现并稳妥处置已经发生的或可能引发的重大金融风险。因此,《条例》在重大金融风险的处置责任设置上,在坚持自治区政府和自治区地方金融监管局作为第一责任人的前提下,主要由地方金融组织所在地盟市、旗县(市、区)人民政府具体履行属地风险处置责任。

(三)重大金融风险处置措施。对地方金融重大风险的处置措施,对于业务活动形成重大金融风险的地方金融组织,可以采取以下措施:(一)责令暂停从事相关业务、开办新业务以及设立分支机构;(二)查封场所、设施或者扣押财物;(三)指导开展市场化重组;(四)经自治区人民政府批准,依法采取接管、安排其他同类地方金融组织实施业务托管等措施。

行政强制措施,包括扣押财物、查封场所、设施或者财物等。金融监管行政强制措施是行政强制措施在金融行政监管领域的具体化,其当然拥有行政强制措施的一些共性,即行政职权性、国家强制性,同时又被法律赋予了一定的特性,拥有一些属于其自身的特色。总体上看,金融监管中的行政强制措施,是指金融行政监管机构被依法采取的,为实现一定的金融行政监管目的,对不依法履行法定义务的相对人的行为或财产予以强制,迫使其履行相应的义务。根据我国《行政强制法》的第九条、第十条规定,尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施,亦即“(二)查封场所、设施或者财物”和“(三)扣押财物”。《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》遵守法律的规定,设置了符合法律规定的金融监管行政强制措施,对于已经形成重大金融风险的地方金融组织,可以采取扣押财物,查封场所、设施或者财物等行政强制措施。

接收制度。接收制度是指当地方金融组织出现经营困境且已经引发重大金融风险的,地方人民政府或地方金融监管机构依法中止其经营管理权,暂时转交给同类地方金融组织接收存续业务的一种行政行为,旨在恢复被接管业务的经营能力,避免损害客户合法权益和扩大金融风险。接收制度有以下四个特征:首先,地方金融组织的接收决定是地方人民政府或地方金融监管机构依据相关法律法规作出的;其次,地方金融组织接收的核心在于转移被接收机构存续业务的经营管理权;再次,接收人是与被接收机构从事同类业务的地方金融组织;最后,接收的目标是恢复地方金融组织存续业务的正常经营能力,保护债权人和客户合法权益。

重组。重组是指,地方金融组织由于经营失败或其他原因产生了现实的重大金融风险,为了防止金融风险的扩散、保护客户和债权人的权益,而进行一种企业权益结构的重新整合。重组的实质是地方金融组织所有权的重新配置,重组的目标包括:(1)防止因地方金融组织破产产生的次生金融风险和市场损失;(2)保护债权人和金融组织客户的契约权利;(3)最大化重组企业的市场价值和社会价值。

第三十一条  地方金融组织风险隐患或者重大金融风险已经消除并具备正常经营能力、可以继续从事地方金融活动的,应当经自治区人民政府地方金融监督管理部门同意,自治区人民政府金融监督管理部门或者地方金融工作机构采取的相关处置措施应当及时解除。

地方金融组织风险隐患或者重大金融风险无法消除或者不具备正常经营能力的,应当依法终止,有关监督管理部门应当及时予以注销,并进行公示。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织风险解除及不能解除情况下风险处置的规定。

【条文导学】

(一)解除监管措施的主体:针对风险隐患或者重大金融风险已经解除并具备正常经营能力的,可以解除相关监管措施。但需要注意的是,解除强制措施必须由自治区人民政府地方金融监督管理部门同意。

(二)期限:及时解除。

(三)注销。针对无法继续经营的,应予注销。在这里,需要区分“注销”和“吊销”之间的区别:公司“注销”表示公司已丧失法人资格。公司被注销,即公司不复存在,不再具备主体资格。那么其本身无法再开展任何业务,也不能生成任何新的权利义务关系。吊销则是行政处罚手段的一种,根据《行政处罚法》第八条规定,行政处罚的种类包括:“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。”公示制度,是指地方金融监管部门在监管地方金融活动的过程中对地方金融组织设立、变更、终止的事实负有公示的义务。依据《融资担保公司监督管理条例》、《典当管理办法》等规定,融资担保公司、典当行等地方金融组织均实施经营许可证管理。经有关部门批准设立或终止经营的地方金融组织均应予以公示,公示的主要内容包括地方金融组织的名称、营业地址、注册资本、机构编码、许可证编号、备注和文件号。通过这些信息的公示,有利于投资者了解地方金融组织批准设立或终止经营的相关信息。省级地方金融监管部门应当建立具有权威和公信力的公示机制,通过官方的平台渠道将批准设立或终止经营的金融组织名录予以公布。通过官方的平台渠道将批准设立或终止经营的金融组织名录予以公布并定期更新,确保有获知信息需求的受众能及时、准确、便捷地查明相关信息。

第三十二条  任何单位和个人不得从事下列非法金融活动:

(一)非法吸收公众存款、非法发放贷款、非法发行有价证券、非法对外融资;

(二)非法高利放贷、暴力催收贷款;

(三)以广告、公开劝诱等方式,向社会不特定对象或者超出法定数量的特定对象开展资金募集宣传;

(四)对投资收益或者投资效果作出保本、保收益、无风险等保证性承诺;

(五)以其他方式进行的非法金融活动。

【条文主旨】本条是关于非法金融活动的规定。

【条文导学】

一、任何单位和个人不得从事非法吸收公众存款、非法发放贷款、非法发行有价证券、非法对外融资。

非法吸收公众存款、非法发放贷款、非法发行有价证券、非法对外融资等非法金融活动具有很大的社会危险性,某些地方金融组织及其从业人员为谋取私利,在从事经营活动中,也出现了此类违法行为,因此,本《条例》根据《刑法》等法律和司法解释,对非法吸收公众存款、非法发放贷款、非法发行有价证券、非法对外融资,或者以其他方式从事非法金融活动,作了衔接性的禁止性规定。

(一)非法吸收公众存款。非法吸收公众存款是指违反国家金融管理法规,非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款,扰乱金融秩序的行为。存款是指存入金融机构保管并可以由其利用的货币资金或有价证券,它是吸收存款的金融机构信贷资金的主要来源。根据我国银行法律、法规的规定,商业银行和城乡信用合作社等非银行金融机构可以经营吸收公众存款业务,如《商业银行法》第3条规定,商业银行可以经营下列部分或者全部业务:(1)吸收公众存款……证券公司、证券交易所、保险公司等金融机构以及任何非金融机构不得从事吸收公众存款业务。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(2011年修订)第5条规定,未经中国人民银行依法批准,任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。

区分非法吸收公众存款与合法吸收公众存款在于吸收公众存款的主体资格及方式。行为人不具有吸收存款的主体资格而吸收公众存款,这种情形下,无论行为人是否直接或变相违反国家规定的存款利率等行为吸收存款,只要其设立未经批准,从事任何吸收公众存款的行为均属非法行为。行为人虽然具有吸收存款的主体资格,但采取违反金融管理法规的方式吸收公众存款,在此情况下,非法吸收公众存款的行为主要表现为非法提高存款率或变相提高存款利率。违反金融管理法律法规是构成非法吸收公众存款罪的首要特征,这也是区分非法吸收公众存款与合法吸收公众存款的关键之处。

1.根据《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条规定,违反国家金融管理法律规定,向社会公众(包括单位和个人吸收资金的行为),同时具备下列4个条件的,除刑法另有规定的以外,应当认定为《刑法》第176条规定的“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”;未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金;通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传;承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报;向社会公众即社会不特定对象吸收资金。

未向社会公开宣传,在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的,不属于非法吸收或者变相吸收公众存款。

2.《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(2011年修订)第4条规定,该办法所称非法金融业务活动,是指未经中国人民银行批准,擅自从事的下列活动:“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款;未经依法批准,以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资;非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖;中国人民银行认定的其他非法金融业务活动。”

前款所称非法吸收公众存款,是指未经中国人民银行批准,向社会不特定对象吸收资金,出具凭证,承诺在一定期限内还本付息的活动;所称变相吸收公众存款,是指未经中国人民银行批准,不以吸收公众存款的名义,向社会不特定对象吸收资金,但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。

3.最高人民法院印发的《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》(法〔2001〕8号)规定,为正确执行刑法,在其他有关的司法解释出台之前,对假币犯罪以外的破坏金融管理秩序犯罪的数额和情节,可参照以下标准掌握:

(1)个人非法吸收或者变相吸收公众存款20万元以上的,单位非法吸收或者变相吸收公众存款100万元以上的;

(2)个人非法吸收或者变相吸收公众存款30户以上的;

(3)单位非法吸收或者变相吸收公众存款150户以上的;

(4)个人非法吸收或者变相吸收公众存款给存款人造成损失10万元以上的,单位非法吸收或者变相吸收公众存款给存款人造成损失50万元以上的,或者造成其他严重后果的。个人非法吸收或者变相吸收公众存款100万元以上,单位非法吸收或者变相吸收公众存款500万元以上的,可以认定为“数额巨大”。

由于各地经济发展不平衡,各省、自治区、直辖市高级人民法院可参照上述数额标准或者幅度,根据本地的具体情况,确定在本地区掌握的具体标准。

4.最高人民检察院、公安部《关于印发<最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)的通知>》第28条[非法吸收公众存款《刑法》第176条]非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款,扰乱金融秩序,涉嫌下列情形之一的,应于立案追诉;

(1)个人非法吸收或者变相吸收公众存款数额在20万元以上的,单位非法吸收或者变相吸收公众存款数额在100万元以上的;

(2)个人非法吸收或者变相吸收公众存款30户以上的,单位非法吸收或者变相吸收公众存款数额在100万元以上的;

(3)个人非法吸收或者变相吸收公众存款给存款人造成直接经济损失数额在10万元以上的,单位非法吸收或者变相吸收公众存款给存款人造成直接经济损失数额在50万元以上的;

(4)造成恶劣社会影响的;

(5)其他扰乱金融秩序情节严重的情形。

5.综上所述,根据现行法律法规,结合司法实践,以下23种行为可能构成非法吸收公众存款罪:  (1)以高额付息方式吸收不特定公众“存款”;

(2)以筹集发展资金为名向不特定公众“借款”;

(3)不以房产销售为主要目的,以返本销售、售后包租、约定回购、销售房产份额等方式非法吸收资金;

(4)以转让林权并代为管护等方式非法吸收资金;

(5)以代种植(养殖);租种植(养殖)、联合种植(养殖)等方式非法吸收资金;

(6)不具有销售商品、提供服务的真实内容或者不以销售商品、提供服务为主要目的,以商品回购、寄存代售等方式非法吸收资金;

(7)不具有发行股票、债券的真实内容或者不以销售商品、发行虚构债券等方式非法吸收资金;

(8)不具有募集基金的真实内容,以虚假转让股权、发行虚构债券等方式非法吸收资金;

(9)不具有销售保险的真实内容,以假冒保险公司、伪造保险单等方式非法吸收资金;

(10)以投资入股的方式吸收社会公众存款;

(11)以委托理财的方式非法吸收资金;

(12)以“会”“社”等组织非法吸收资金;

(13)以“认购商铺使用权”和“内部职工集资”的名义吸收公众存款;

(14)以加盟补贴名义吸收公众存款;

(15)以投资经营项目为名吸收公众存款;

(16)以收取广告位代理订金的名义变相吸收资金;

(17)以办理预存卡形式吸收公众存款;

(18)以发展代理商为名吸收社会公众资金;

(19)假借销售商品名义吸收公众资金;

(20)以销售商品房、商铺提供担保等名义吸收公众资金;

(21)为放贷非法吸收社会公众资金;

(22)以参与“翡翠戴养”名义吸收公众存款;

(23)虽不知情但积极为他人介绍吸收资金的。

(二)非法发放贷款。非法发放贷款,属于《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(2011年修订)第4条规定的非法金融活动之一。2018年4月,银保监会、公安部、国家市场监督管理总局、中国人民银行联合下发了《关于规范民间借贷行为维护经济金融秩序有关事项的通知》,明确“未经有权机关依法批准,任何单位和个人不得设立从事或者主要从事发放贷款业务的机构或以发放贷款为日常经营活动。”2019年7月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》中再次明确:“违反国家规定,未经监管部门批准,或者超越经营范围,以营利为目的,经常性地向社会不特定对象发放贷款,扰乱金融市场秩序,情节严重的,依照刑法第二百二十五条第(四)项的规定,以非法经营罪定罪处罚。”此外还规定,“经常性地向社会不特定对象发放贷款”,是指2年内向不特定多人(包括单位和个人)以借款或其他名义出借资金10次以上。”2019年11月,《全国法院民商事审判工作会议纪要》第53条规定:“未依法取得放贷资格的以民间借贷为业的法人,以及以民间借贷为业的非法人组织或者自然人从事的民间借贷行为,应当依法认定无效。同一出借人在一定期间内多次反复从事有偿民间借贷行为的,一般可以认定为是职业放贷人。民间借贷比较活跃的地方的高级人民法院或者经其授权的中级人民法院,可以根据本地区的实际情况制定具体的认定标准。”

本《条例》第二章“经营规范”第十条规定:“未经许可或者取得试点资格,任何单位和个人不得从事或者变相从事地方金融活动,不得在名称和经营范围汇总使用‘小额贷款’‘融资担保’‘典当’‘融资租赁’‘商业保理’‘资产管理’等与地方金融相关的字样。”

(三)非法发行有价证券

发行证券,分为公开发行和非公开发行两种方式。公开发行主要是指向社会公众发行,由于涉及公众利益,国家对公开发行行为要进行监管。非公开发行主要是指向一定数量的特定对象发行证券,这种发行涉及人数较少,且投资者对发行人的情况比较了解,发行行为对社会影响较小,国家对这种行为一般不进行监管。

1.向不特定对象发行证券。这是指向社会公众发行证券。发行对象的不特定性,是公开发行的特征之一。无论发行对象人数多少,只要是不特定公众,都属于公开发行。

2.向累计超过200人的特定对象发行证券。“特定对象”主要包括发行人的内部人员如股东、公司员工及其亲属、朋友等,以及与发行人有联系的公司、机构和人员;另一类是机构投资者,如基金管理公司、保险公司等。向特定对象发行证券,一般涉及人数较少,发行对象与发行人有一定联系,对发行人的情况比较了解。所以向特定对象发行证券是非公开发行的特征之一。但是如果特定对象人数过多,就失去了非公开发行本身所具备的人数较少的特征,实质上属于变相的公开发行。因此,界定公开发行还应当考虑人数。为此,对特定对象的人数规定为累计超过200人即属于公开发行。对人数规定为“累计”,目的是防止发行人通过多次向不超过200人的特定对象发行证券,无论发行多少次,累计不得超过200人,否则,即属于公开发行,必须经过核准。

3.非公开发行证券,即向200人以下的特定对象发行证券,不得采用广告、公开劝诱和变相公开方式,否则即属于公开发行。

(四)非法对外融资

《内蒙古小额贷款公司试点管理实施细则》第五章第二十八条规定:“小额贷款公司开展业务,……不得擅自对外融资。”按照银保监会办公厅发布的《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》(银保监办发〔2020〕86号)规定,要求小额贷款公司:“适度对外融资。小额贷款公司通过银行借款、股东借款等非标准化融资形式融入资金的余额不得超过其净资产的1倍;通过发行债券、资产证券化产品等标准化债权类资产形式融入资金的余额不得超过其净资产的4倍。地方金融监管部门根据监管需要,可以下调前述对外融资余额与净资产比例的最高限额。”

第五章 促进与发展

本章主要规定了地方各级人民政府及其有关部门着力深化供给侧结构性改革、优化金融服务,进一步推动金融业高质量发展,更好地服务经济高质量发展。通过对外开放和区域协同发展、完善激励政策引导机制、建立金融人才培养长效机制、完善金融法治建设等措施,优化全区地方金融发展环境、加强全区金融安全稳定监管、推进省际协同联动机制建设等方面强化、引导地方金融组织创新、平稳发展。

第三十三条  自治区人民政府应当根据国家金融发展规划、自治区国民经济和社会发展规划,编制自治区金融发展规划,建立健全地方金融发展引导机制,规范培育新兴金融业态,促进地方金融差异化、特色化发展。

盟行政公署、设区的市人民政府可以根据自治区金融发展规划,结合当地实际,制定本行政区域的金融发展规划。

【条文主旨】本条是关于金融发展规划的规定。

【条文导学】

根据中共中央、国务院批准的《内蒙古自治区机构改革方案》和自治区印发的《内蒙古自治区机构改革实施意见》,2018年11月10日正式挂牌成立内蒙古自治区地方金融监督管理局,负责研究起草金融工作有关地方性法规、规章草案。拟订并组织实施全区金融业发展总体规划和政策,推动地方金融业深化改革和创新发展。

本条主要针对自治区金融发展规划作出了规定。各盟市可因地制宜确定是否编制本地区金融发展规划,但无论是否有本地区金融发展规划,都必须包含落实自治区规划的具体措施。

第三十四条  自治区人民政府应当加强金融对外开放和区域协同发展,开展国际金融交流与合作,建立健全与周边省份以及经济发达地区、驻区金融机构总部的常态化合作机制,增强金融资源集聚和辐射能力。

支持具备条件的地区、金融机构、地方金融组织按照国家、自治区发展战略进行改革创新,先行先试;支持区域性金融集聚区、创新试验区建设。

【条文主旨】本条是关于金融对外开放和现代金融集聚区建设的规定。

【条文导学】

2017年3月7日,内蒙古自治区人民政府办公厅印发《自治区金融业发展“十三五”规划的通知》(内政办发〔2017〕28号),提出:坚持开放发展理念,深化金融对外交流与合作。主要包括:扩大金融业双向开放合作。服务国家“一带一路”建设战略,充分发挥我区辐射俄蒙的地缘优势,加强金融业对外开放合作,为中蒙俄经济走廊建设提供强大金融支持。大力支持边境口岸建设。深化内蒙古与京津冀、沪深等经济发达地区的金融合作。金融业积极融入京津冀协同发展战略,支持毗邻京津冀的部分盟市与京津冀在产业转移对接、绿色农畜产品生产加工输出、能源开发利用、生态环境建设等方面的融资需求。继续深化京蒙、沪蒙、深蒙区域金融合作,学习、借鉴发达地区金融发展经验,充分依托我区特色产业及区位优势,在金融机构跨区域发展、资本市场发展、社会信用体系建设、金融信息和人才交流、防范金融风险等方面开展宽领域、深层次、高水平的金融合作。

金融集聚区,是指一国的金融监管部门、金融中介机构、跨国金融企业、国内金融企业等具有总部功能的机构在地域上向特定区域集中,并与其他国际性(跨国)公司、跨国公司、国内大型企业总部之间存在密切往来联系而形成的特殊产业空间结构。金融集聚区作为金融业发展的载体,其有力的辐射和带动力,是推动金融产业乃至区域经济快速发展的强大引擎,不仅能为市场主体配置资源提供平台优势,也将推动区域内企业之间的投资与合作,已经成为现代金融产业的基本形式之一。

第三十五条 旗县级以上人民政府应当加强公共服务保障,完善政府、金融机构、地方金融组织和企业的协调、对接机制以及金融服务评价、发布机制,健全金融服务体系。

旗县级以上人民政府及其有关部门应当建立和完善对地方金融活动的激励政策引导机制,鼓励金融要素投向重点产业、重点项目和重点领域,加大对中小微企业和农牧民、农牧业、农村牧区经济发展的金融服务力度,推动普惠金融、科技金融、绿色金融发展。

【条文主旨】本条是对金融投资方向和对象的引导。

【条文导学】

(一)金融要素投资的最终目的是引导产业转型升级和经济高质量发展,不能忽视中小微企业、“三农”经济的发展等薄弱领域。大力发展普惠金融、提高金融服务的可获得性,全方位为社会各阶层和群体提供金融服务,让欠发达地区和社会低收入人群平等享受金融服务,体现了公民平等享受现代金融服务的理念。

(二)小额贷款公司是普惠金融攻坚“最后一公里”的先锋队,其设立初衷就是“有效配置金融资源,引导资金流向农村和欠发达地区,改善农村地区金融服务,促进农业、农民和农村经济发展”(银监发〔2008〕23号文)。《内蒙古小额贷款公司试点管理实施细则》(内政办发〔2012〕43号)第三章第十三条指出:“小额贷款公司应坚持服务‘三农’和小微企业,按照‘只贷不存、小额分散、规范经营、防范风险’的原则,逐步做精做专、做强做大,成为特色鲜明的金融性贷款公司以及服务县域“三农”和小微企业的新型金融组织。”银保监会办公厅《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》(银保监办发〔2020〕86号)再次强调,小额贷款公司“应当合法依规开展业务,提高对小微企业、农民、城镇低收入人群等普惠金融重点服务对象的服务水平,践行普惠金融理念,支持实体经济发展。”

第三十六条  旗县级以上人民政府应当指导、帮助企业开展股份制改制和上市、挂牌,引导企业通过股权投资、股票债券发行等方式融资;鼓励地方金融组织之间、地方金融组织与金融机构深化合作,依法依规拓宽融资渠道。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织融资的规定。

【条文导学】

本条中主要规定了地方金融组织可以通过间接融资和直接融资两种方式获得融入资金。以小额贷款公司为例:小额贷款公司债权融资包括向银行借款、发行小额贷款公司债券等,其特点为:债权融资取得的资金形成公司的负债,因而在形式上采取的是有借有还的方式;债权融资的成本可列入小额贷款公司财务费用支出,冲减应纳税所得额。股权融资是小额贷款公司根据发展需要扩大股本时所采取的一种融资方式,其目的是为了筹措股本以扩充资本实力。具体特点为:股权融资筹措的资金形成公司的股本,股本是小额贷款公司从事生产经营活动和承担民事责任的基础,也是股东对公司实施股权控制和取得收益分配权及剩余资产索取权的基础。股权融资是决定公司对外举债的基础,因而具有“财务杠杆性”。

(一)间接融资。小额贷款公司作为现有金融机构的必要补充,对我区县域经济和中小微群体的发展起到了拾遗补缺的作用。但是,从试点十余年的实践来看,后续资金不足已成为制约小额贷款公司发展的“瓶颈”,需要进行多层次的探索和研究。中国人民银行、银监会《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发〔2008〕23号)规定:“小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金,以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。”银保监会办公厅《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》(银保监办发〔2020〕86号)中进一步明确,“银行可以与小额贷款公司依法合规开展合作,按照平等、自愿、公平、诚实信用原则提供融资”,此外,还将小额贷款公司通过银行借款、股东借款等非标准化融资形式融入资金的余额上调为其净资产的1倍。

(二)直接融资。银保监会办公厅《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》(银保监办发〔2020〕86号)规定,小额贷款公司“通过发行债券、资产证券化产品等标准化债权类资产形式融入资金的余额不得超过其净资产的4倍。”小额贷款公司的性质决定其不仅享有一般工商企业从银行融资的权利,而且在地方政府政策法规框架下应当鼓励其通过发行债券、资产证券化产品等直接融资方式,进一步激发市场主体活力。内蒙古自治区人民政府办公厅《关于支持小额贷款公司持续健康发展加强金融服务的指导意见》(内政办发〔2015〕122号)提出:“支持小额贷款公司依法合规从银行业金融机构融资,建立和完善小额贷款公司与银行业金融机构的合作机制,通过持续稳定的资金融入渠道,不断增强小额贷款公司支持实体经济的能力。”在直接融资方式方面,明确:“允许小额贷款公司通过发行银行间市场非金融企业债务融资工具、私募债券、资产权益转让、资产证券化等方式筹集资金;支持符合条件的小额贷款公司通过境内外资本市场、全国中小企业股份转让系统、内蒙古股权交易中心等多层次资本市场,以多种方式实现直接融资。支持小额贷款公司与投资基金、信托公司、保险公司、资产管理公司等机构加强合作,通过多种方式为小额贷款公司提供债权性或股权性融资。鼓励合规经营、风险管控严密的小额贷款公司开展股东定向借款、同业资金调剂试点。”

综合以上,应当重点作如下理解:一是小额贷款公司作为地方金融组织,在依法依规的前提下,享有向银行业金融机构获得间接融资的权利;二是鼓励小额贷款公司通过资本市场进行直接融资、同业资金调剂等方式,不断改善融资结构。

第三十七条  旗县级以上人民政府应当建立金融人才培养长效机制,加强地方金融监督管理队伍建设,将金融人才培养和引进纳入人才支持政策体系;支持设立金融研究、教育、培训机构,开展金融创新研究。

【条文主旨】本条是关于培养引进金融人才、开展金融研究的规定。

【条文导学】

当今时代,人才对各行业来讲都是发展的根本,在金融这个行业尤为如此。金融行业相对于其他行业而言更具有智力密集型和技术密集型的特点,人力资源是金融产业集聚发展的重要力量,掌握着现代金融运作的高层次金融人才是促进金融产业集聚的基础。

《内蒙古自治区金融业发展“十三五”规划》提出:“加强金融人才队伍建设。认真落实《内蒙古自治区高端人才计划实施方案》,加大金融人才引进和培养的力度,提升我区金融人才的整体素质,满足金融业快速发展的需求。统筹推进各类金融人才队伍建设,引进一批具有海内外经济金融机构从事金融市场运营管理、研究分析,具有国际权威资格认证的高端金融人才。加强与金融人才培训机构的联系合作,加快“草原英才”培养力度,提升地方金融机构人才队伍素质。加强对全区各级地方领导干部金融专业知识培训,不断提高各级政府运用金融推动社会经济发展的能力和水平。加大金融人才交流力度,邀请金融监管部门和各金融机构总部选派干部来蒙挂职指导工作,选派各级党政领导干部到金融监管部门和金融机构挂职锻炼,选派优秀金融管理人员充实到旗县(市、区)和苏木乡镇领导班子。”

第三十八条  旗县级以上人民政府应当从政策、资金、人才、技术等方面支持云计算、大数据、人工智能等科技在地方金融服务和金融监督管理领域的运用,推动金融科技产品、服务和商业模式的发展创新。

【条文主旨】本条是关于支持金融科技创新发展的规定。

【条文导学】

(一)金融科技创新

金融科技是技术驱动的金融创新,根据金融稳定委员会(fsb)的定义,金融科技(fin-tech)是指技术带动的金融创新、产品服务、业务模式和技术应用。金融科技目前已成为全球共识,旨在运用现代科技成果改造或创新金融产品、经营模式、业务流程等,推动金融发展提质增效。当前,金融科技创新主要具有五个显著特征:一是大数据及云计算为金融产品创新提供了数据和算法支持;二是高速互联网与区块链技术为分布式金融交易及金融账面管理提供了网络服务工具;三是人工智能及量子计算为超大规模金融市场制度设计创新和复杂金融产品设计创新提供了智力支持和技术保障;四是高新技术率先被引入金融市场竞争和金融产品设计竞争之中,促进金融市场竞争和金融产品设计的科技融合;五是网络化、智能化、国际化与市场化是金融科技创新的显著特点。在新一轮科技革命和产业变革的背景下,金融科技蓬勃发展,人工智能、大数据、云计算、物联网等信息技术与金融业务深度融合,为金融发展提供源源不断的创新活力。坚持创新驱动发展,加快金融科技战略部署与安全应用,已成为深化金融供给侧结构性改革、增强金融服务实体经济能力、打好防范化解金融风险攻坚战的内在需要和重要选择。

(二)金融科技监管

金融科技的监管,主要依赖以监管科技为核心的全新监管方式。监管科技(reg-tech)是采用技术手段在被监管机构与监管机构建立一个可信、可持续与可执行的监管协议与评估机制,本质上是一种技术驱动型监管。监管科技具有敏捷、实用性强、可扩展性和反应迅速等特征,可以弥补传统技术的不足,应对金融科技带来的高监管要求。现有的监管科技手段,主要包括监管沙盒、冒烟指数等。

第三十九条  旗县级以上人民政府及其有关部门应当依法为地方金融组织开展相关抵(质)押融资业务提供服务,及时为其办理抵(质)押登记;鼓励地方金融组织按照规定将股权集中到符合条件的股权托管机构托管;可以将中央金融管理部门监督管理的金融机构享受的相关政策给予地方金融组织。

【条文主旨】本条主要规定了地方金融组织开展金融活动的相关业务配套支持。

【条文导学】

对于本条所提供的配套业务支持需要关注四点。一是主体要求。旗县级以上人民政府及有关部门应当为地方金融组织开展相关金融服务提供便利,及时为其办理抵(质)押登记确定地方金融组织的配套政府职能部门,切实保证地方金融组织的相关权利。二是鼓励股权托管。三是明确地方金融组织也可享受金融机构的各项优惠政策,进一步加强了对地方金融组织的保护力度,同时也在一定程度上承认了地方金融组织“视为金融机构”的法律地位。

第四十条  旗县级以上人民政府应当完善金融法制环境建设,建立健全金融纠纷多元化化解机制,支持有条件的地区设立金融纠纷调解中心,加大金融债权保护和打击恶意逃废债工作力度。

【条文主旨】本条是关于金融纠纷多元化调解机制的规定。

【条文导学】

金融是现代经济的血脉,金融领域纠纷集中反映了经济社会发展中的矛盾和问题。金融纠纷多元化解机制是一站式多元解纷机制建设的重要组成部分,全面推进金融纠纷多元化解机制建设,是坚持和发展新时代“枫桥经验”、推进社会治理现代化的重要体现,是践行司法为民宗旨、保护金融消费者合法权益的重要举措,是加强金融制度建设、优化营商环境的重要内容,在满足人民群众多元司法需求、推动金融业高质量发展等方面发挥着重要作用。《最高人民法院 中国人民银行 中国银行保险监督管理委员会印发<关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见>的通知》指出,平等民商事主体之间因金融业务产生的合同和侵权责任纠纷,可以向金融纠纷调解组织申请调解。经金融纠纷调解组织调解员主持调解达成的调解协议,具有民事合同性质。经调解员和金融纠纷调解组织签字盖章后,当事人可以向有管辖权的人民法院申请确认其效力。经人民法院确认有效的具有明确给付主体和给付内容的调解协议,一方拒绝履行的,对方当事人可以申请人民法院强制执行。

第四十一条  旗县级以上人民政府及其有关部门可以通过引进、培育等方式,发展金融中介服务组织。

【条文主旨】本条是关于金融中介服务体系建设的规定。

【条文导学】

构建全面配套的地方金融体系,要丰富地方金融组织体系内容,构建全方位、立体化、互补配套的金融体系。金融中介组织主要包括:征信、信用评级、资产评估、保险代理和经济、融资仓储以及会计、审计、法律等。

第六章 法律责任

本章是关于违反《条例》的行为应承担的法律责任的规定。法律责任是法律、法规必不可少的重要组成部分,具有重要的地位。任何一项完整的法律规范,都应当包括适当条件、行为模式以及违反法律规定的行为模式应承担的法律责任以上三个要素,其中法律责任是体现法律规范国家强制力的核心部分。

第四十二条  违反本条例规定的行为,国家有关法律、法规已经做出具体处罚规定的,从其规定。

【条文主旨】本条是关于法律责任衔接性的规定。

【条文导学】对于违法本《条例》规定的行为应当承担的法律责任,有关法律、法规已经作为规定,《条例》不再重复援引,只作衔接性规定,依据现行有效的法律、行政法规执行即可。

(一)法律责任的构成

法律责任,是指行为人因违反法律、法规等规范而应当承担的强制性不利后果。法律责任一般包括主体、过错、违法行为、损害事实和因果关系等构成要件。主体即责任主体,指违法行为主体或者承担法律责任的主体,本条例规定的责任主体主要有小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场等地方金融组织及其直接负责的主管人员和其他责任人员。过错,指承担责任的主观故意或者过失,在上位法和本章规定的法律责任中,有的以行为人具有过错为必要条件,有的并不以行为人具有过错为必要条件。违法行为指行为人实施的损害国家利益、社会公共利益或者他人合法利益的行为。损害事实,即受到的损失或伤害的事实,包括人身的、财产的、精神的损失和伤害,在地方金融组织的违法行为中主要是指财产上的损失。因果关系指违法行为与损害事实之间的引起与被引起的关系。

(二)法律责任的种类

法律责任可分为民事责任、行政责任和刑事责任。民事责任是民事违法行为人依法所必须承担的法律后果,亦即由民法规定的对民事违法行为人依法采取的一种以恢复被损害的权利为目的并与一定的民事制裁措施相联系的国家强制形式;行政责任是指行政法律关系的主体违反行政管理法律而依法应承担的行政法律后果;刑事责任是指由刑法规定的,对触犯刑法构成犯罪的人适用的并由国家强制力保障实施的刑事制裁措施。上位法和条例本章规定的法律责任包括民事责任,如返还财物、损害赔偿;行政责任,包括行政处分和行政处罚;刑事责任,如因犯非法吸收公众存款罪、擅自设立金融机构罪而应当承担的拘役、有期徒刑。

(三)法律规范的效力等级

《立法法》第八十八条规定:“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”法律、行政法规、地方性法规都是我国法律体系的组成部分,是调整不同性质社会关系、实施社会管理和依法治国的依据。由于这些规范性文件是由不同机关制定的,难免会出现不一致或冲突的情况,在适用时难以选择。为了解决规范性文件之间的冲突,需要明确不同主体制定的规范性文件之间的效力等级。在出现冲突时,便可以依照法规范的不同效力等级,选择优先适用的法规范。本《条例》的制定主体是内蒙古自治区人大常委会,《条例》的性质属于地方性法规,效力等级低于法律和行政法规。

《立法法》第九十五条第1款规定:“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”可见地方性法规和部门规章间无明确的位阶之分,对同一事项规定不一致时,适用时应首先探寻有无如何适用的规定,没有则由国务院提出意见,必要时由全国人大常委会裁决。本《条例》第四十二条规定优先执行部门规章对地方金融组织违法行为的法律责任的规定,则无需由国务院提出意见。

例如:《广告法》第55条第3、4款对广播、电视、报刊、网络等媒体发布虚假广告的违法行为规定的相应法律责任:“广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、代理、发布的,由市场监督管理部门没收广告费用,并处广告费用三倍以上五倍以下的罚款,广告费用无法计算或者明显偏低的,处二十万元以上一百万元以下的罚款;两年内有三次以上违法行为或者其他严重情节的,处广告费用五倍以上十倍以下的罚款,广告费用无法计算或者明显偏低的,处一百万元以上二百万元以下的罚款,并可以由有关部门暂停广告发布业务、吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。”“广告主、广告经营者、广告发布者有本条第一款、第三款规定行为的,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”例如:《融资担保公司监督管理条例》第41条对融资担保公司未按规定报送相关文件资料规定了相应的的法律责任:“融资担保公司未按照要求向监督管理部门报送经营报告、财务报告、年度审计报告等文件、资料或者业务开展情况,或者未报告其发生的重大风险事件的,由监督管理部门责任限期改正,处5万元以上20万元以下的罚款;逾期不改正的,责令停业整顿,情节严重的,吊销其融资担保业务经营许可证。”例如,《刑法》第176条对非法吸收公众存款罪法律责任的规定:“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款,扰乱金融秩序的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金;数额巨大或者有其他严重情节的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处五万元以上五十万元以下罚金。单位犯前款罪的,对单位罚处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照前款的规定处罚。”由于本条例主要是针对法律、行政法规之外的地方金融组织进行的规范,因此《条例》实施以后,如果有的法律、行政法规对地方金融组织作出了规范,并且对违反本条例规定的行为承担的法律责任作出了规定,要依据其规定执行。

第四十三条  违反本条例第十条规定,未经许可或者未取得试点资格擅自设立地方金融组织,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令停业,没收违法所得,处50万元以上100万元以下罚款。

地方金融组织未经许可或者未取得试点资格擅自合并、分立,扩大经营范围、区域,减少注册资本金的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,处10万元以上50万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

未经许可或者未取得试点资格擅自在名称或者经营范围中使用与地方金融相关字样的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,处5万元以上10万元以下罚款;逾期不改正或者情节严重的,责令停业整顿。

【条文主旨】本条是关于从事地方金融该业务未依规定取得行政许可或办理备案应承担的法律后果的的规定。

【条文导学】

(一)监管主体

本条例根据现有国家规定,明确自治区地方金融监督管理部门负责全区地方金融组织监督管理工作,组织、协调、指导金融风险防范与处置工作。盟行政公署、设区的市人民政府以及旗县级人民政府负责地方金融工作的机构(以下简称地方金融工作机构)负责本行政区域内地方金融组织及其活动的监督管理、地方金融风险防范与处置等相关工作。《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》明确“省级人民政府承担补充金融监管和风险处置的责任”“省级人民政府承担的金融监管职责,不能层层下放到市、县两级政府”。《关于地方机构改革有关问题的指导意见》强调,“省级人民政府承担的金融监管责任不能层层下放到市、县两级人民政府,各地要按照中央深化金融改革的精神,加强地方金融监管,强化省级监管责任”。

(二)责任主体与违法行为

小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场和其他地方各类交易场所、农民专业合作社以及法律、行政法规规定和国务院授权省人民政府监督管理的其他地方金融组织从事相关金融业务,未依照法律、行政法规以及国家有关金融监督管理规定,未取得相应行政许可或者办理备案。

(三)责任形式

《行政处罚法》第十一条第1款规定,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚;第八条规定,行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律、行政法规规定的其他行政处罚;第二十三条规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

本条文中处以罚款、没收违法所得属于行政处罚。责令停业整顿应属于行政处罚法中第八条规定的责令停产停业,而非临时性行政强制措施,通常由省级地方金融监管部门口头或者书面要求地方金融组织停止和改正违法行为。责令限期改正具有督促备案作用,不宜被视为行政处罚措施,而应视作行政指导或行政命令,因其不具有强制性,其后应有具体的行政处罚措施与之衔接。

第四十四条  违反本条例第十一条规定,地方金融组织未按照规定对相关事项进行备案的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正;逾期不改正的,处5万元以上10万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿。

【条文主旨】本条是关于从事地方金融该业务未依规定办理备案应承担的法律后果的规定。

【条文导学】

(一)关于行政备案。随着我国市场经济体制改革的深入开展,推动了政府职能的转变,适用行政审批的事项不断减少,许多行政管理事项先后开启了从许可制向登记制或备案制转变的进程。由此,行政备案在实践中被广泛使用。但由于全国人大并未制定统一的全国性法律,在实践中缺乏对基本概念形成一致认识的标准,再加上行政备案与行政许可、行政确认等制度的边界本来就不易区分,导致某些地方在制定关于行政备案的规则时未能体现该制度的实质。所谓行政备案,是行政相对人根据规范性文件要求,就以特定的作为或不作为活动为内容的信息向行政主体进行报送,以备行政主体用作信息收集或监管的,不对相对人的权利义务产生、变更或消灭的法律效果的行政事实行为。与行政许可相比,行政备案是一种比较柔性的规制模式,一般通过宏观性、间接性的方式施加影响,把资源配置的主导权交给市场。需要注意的是,在行政备案的过程中,行政相对人向行政主体报送信息,行政主体对信息进行收集、公示以备日后监管。在上述过程中,相对人的权利在备案前就已经产生,备案后不会产生新的权利,亦不需要承担新的义务。

(二)本条所规定的违法行为。根据《条例》第十一条规定,地方金融组织变更下列事项,应当自变更之日起三十日内向自治区人民政府地方金融监督管理部门备案:变更名称;变更持有百分之五以上股权的股东;变更法定代表人、董事、监事、高级管理人员;增加注册资本金;在许可或者批准的经营区域内变更住所或者经营场所;其他依法应当备案的事项。如实施以上行为未在规定时间内向自治区人民政府地方金融监督管理部门进行备案,则违反本条之规定。

(三)法律责任。违反本条需要承担的法律责任分别有三种:责令改正、罚款和责令停业整顿。需要注意的是,如地方金融组织在限定的时间内完成整改要求,则不能处以罚款或责令停业整顿的处罚。

第四十五条  违反本条例第十三条规定,地方金融组织未按照规定从事金融活动的,由自治区人民政府地方监督管理部门责令限期改正,处5万元以上20万元以下罚款;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织未按照规定从事金融活动的法律责任的规定。

【条文导学】

(一)依据《条例》第十三条,地方金融组织从事金融活动,应当遵守下列规定:“按照许可或者批准的经营范围、区域提供金融产品与服务;建立健全内部控制、风险管理、资产质量、损失准备等制度规则,依法履行反洗钱、反恐怖融资义务;推介金融产品与服务应当如实履行告知义务,提示风险,及时充分披露相关信息;签订合法规范的金融服务合同,加强消费者和投资者个人金融信息保护;完善投诉受理、处理程序,及时妥善解决与消费者和投资者的争议;国家和自治区有关金融活动的其他规定。”

(二)责令改正。责令限期改正是指行政主体依法作出要求违法行为的行政行为,具有事后救济性。依据《行政处罚法》第二十二条的规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人立即改正或者限期改正违法行为。责令改正的行为性质属于行政命令,是要求违法行为人结束违法状态、回归正常经营秩序,其目的在于通过教育使违法行为人改正错误、纠正违法行为,不属于行政处罚。处罚,只是保证法律实施的一种手段,不是目的。对违法行为给予处罚,目的在于维护社会秩序。因此,在对违法行为人给予行政处罚的时候,要同时责令行为人改正违法行为,不能以罚了事,让违法行为继续下去。依据本条规定,地方金融组织违反本条例第十三条规定的,应当由自治区人民政府地方监督管理部门责令地方金融组织在规定的期限内改正。

(三)法律责任。本条规定的对违法行为的行政处罚主要有两种:一是罚款,二是吊销相关许可证件或者取消试点资格。本《条例》规定的行政处罚的实施主体是自治区人民政府地方金融监管部门,按照有关文件规定,自治区人民政府承担的金融监管职责不能层层下放到盟市、旗县(市、区)两级政府。因此,《条例》将行政处罚等重要的金融监管权限赋予自治区人民政府及其地方金融监督管理部门承担,盟市、旗县(市、区)人民政府及其负责金融工作的机构承担日常检查、舆情监控,协助自治区人民政府地方金融主管部门的工作。这样可以避免由于权限层层下放,基层政府由于力量不足导致监管失效的情况。《条例》规定,对地方金融组织采取重大监管措施、实施行政处罚等职权均由自治区人民政府地方金融监督管理部门承担,确立这样的监管体制,一是符合中央有关文件要求,二是有其现实的合理性。

自治区人民政府地方金融监督管理部门采取该条规定的处罚措施,需要符合法定程序。对于罚款来说,必须实行罚缴分离制度,根据《行政处罚法》第四十六条规定,作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照该法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外,作出行政处罚决定的行政机关及执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内,到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款,并将罚款直接上缴国库。而作出吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,根据《行政处罚法》第四十二条规定,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。《内蒙古自治区行政处罚听证程序规定》第二条规定了“较大数额罚款”,即“指对公民处以2000元以上、对法人或者其他组织处以30000元以上的罚款。”

第四十六条  违反本条例第十四条规定,地方金融组织从事非法经营活动,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,处20万元以上50万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

【条文主旨】本条是关于从事非法经营活动所承担的法律责任的规定。

【条文导学】

(一)违法行为

本条规定的违法行为,包括四种:

1.伪造、变造、转让、出租、出借许可证件或者批准文件;

2.设置违反公平原则和交易条件;

3.利用关联交易或者内部交易向股东和其他关系人进行利益输送;

4.进行虚假宣传、欺诈、内幕交易、操纵市场等违法活动。

(二)法律责任

根据《行政处罚法》第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”“责令限期改正”不属于行政处罚,而是行政机关在实施行政处罚时必须采取的行政措施,指除要求违法行为人立即停止违法行为外,还必须限期采取改正措施,消除其违法行为造成的危害后果,恢复合法状态。

没收违法所得,是指行政机关或司法机关依法将违法行为人取得的违法所得财物,运用国家法律法规赋予的强制措施,对其违法所得财物的所有权予以强制性剥夺的处罚方式。违法所得是行为人通过法律禁止的手段获取的,如果行为人通过合法的手段或途径获取的财产则不在违法所得的讨论范围之列。违法所得的这个根本特性将违法所得与行为人的个人财产区分开来,个人财产是行为人合法所有的财产,可以作为罚款、没收财产等刑罚措施的对象。违法所得的这个特征也将其与一般意义上的物区别开来,一般意义上的物只有被违法行为人通过非法手段获取之后才能成为违法所得。

罚款和责令停产停业都属于行政处罚的种类。按本条规定,地方金融组织如在限定期限内完成整改,则不能责令其停业整顿。情节严重的,还要吊销相关许可证件或者取消试点资格。需要注意的是,按照《行政处罚法》第四十二条规定,采取吊销许可证或者取消试点资格的行政处罚手段时,应当告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。

第四十七条  违法本条例第十五条规定,地方金融组织未按照规定报送相关信息资料的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,处5万元以上20万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者试点资格。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织不按照规定报送相关资料所承担法律责任的规定。

【条文导学】

(一)违法行为

第十八条 为了便于地方金融监管部门收集、整理、分析和统计数据,建立统计分析制度和监测预警机制,及时对金融风险状况进行评估,维护金融稳定,《条例》第十五条规定:“地方金融组织应当按照有关规定及时向自治区人民政府地方金融监督管理部门报送经营报告、财务报告、统计报表、由第三方机构出具的审计报告或者评估报告等相关信息资料。报送的材料内容应当真实、准确、完整。”地方金融组织未按照该规定要求报送经营报告、财务报告、统计报表等资料的,构成违法行为。

(二)有关规定

《内蒙古自治区小额贷款公司试点管理实施细则》规定了小额贷款公司的数据报送义务。第二十四条规定:“小额贷款公司应按照金融办、人民银行、银监等部门和单位的要求,分别报送会计报告、统计报表及其他资料,并对上报资料的真实性、准确性、完整性负责。”内蒙古自治区人民政府金融工作办公室《关于建立全区小额贷款公司统计报告制度的通知》(内金办发〔2012〕64号)指出:“统计报告信息是掌握情况、分析问题、制定决策的重要依据。小额贷款公司统计报告信息对于完善小额贷款公司监督管理制度,制定扶持政策具有重要意义。”在报送要求上,着重强调:“各地监管部门要充分认识加强小额贷款公司统计报告工作的重要性,切实加强对统计报告工作的领导,根据国家有关法律法规的规定,按照统一规范、准确及时、科学严谨、实事求是的原则,认真做好数据信息的收集、报送和分析研究工作。各地监管部门要对所填报统计报表的完整性、及时性以及数据来源的真实性负责。”

(三)法律责任

1.由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,处5万元以上20万元以下罚款。

地方金融组织未按照规定向注册地人民政府负责地方金融工作的机构报送经营报告、财务报告、统计报表、由第三方机构出具的审计报告或者评估报告等资料,自治区人民政府地方金融监督管理部门应当给予其一定的期限,责令其予以改正,并根据情节给予其罚款5万元以上20万元以下的处罚。只要地方金融组织违反本条规定未依法报送有关信息资料的,即可处以罚款,不以是否改正为前提。

《内蒙古小额贷款公司试点管理实施细则》第三十七条规定:“盟市监管部门主要职责”包括:“按时向自治区金融办上报本地区小额贷款公司动态监测系统数据、各类统计、会计报表、运行分析报告和年度监管报告。”

2.逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者试点资格。

如果地方金融组织在规定的期限内,按照规定向住所地人民政府负责地方金融工作的机构报送经营报告、财务报告、统计报表、由第三方机构出具的审计报告或者评估报告等资料的,自治区人民政府地方金融监督管理部门就不能给予其停业整顿的处罚;如果在规定期限内,地方金融组织仍然没有向注册地人民政府负责地方金融工作的机构报送经营报告、财务报告、统计报表、由第三方机构出具的审计报告或者评估报告等资料的,自治区人民政府地方金融主管部门才能给予其停业整顿的处罚。

第四十八条  违反本条例第二十八条规定,地方金融组织未采取相应措施或者未按照规定报告的,由自治区人民政府地方金融监督管理部门责令限期改正,处10万元以上20万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

【条文主旨】本条是对地方金融组织出现重大风险情形未依法采取措施时的处罚规定。

【条文导学】

(一)违法行为:发生流动性困难;出现重大负面舆情;法定代表人、实际控制人、主要股东、高级管理人员下落不明或者接受刑事调查;出现群体性事件;其他可能引发重大金融风险之一的情形,未采取相应措施或未按照规定时限向旗县级以上人民政府或者自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构报告的。

(二)违法责任。限期改正,处10万元以上20万元以下罚款。《行政处罚法》第二十三条规定,“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”“限期改正”行政处罚是对违法行为人进行的一种制裁和惩戒,而责令改正或者限期改正仅仅是要求违法行为人停止违法行为、消除不良后果、恢复原状,其本身不具有惩罚的性质。逾期不改正,责令停业整顿。如地方金融组织在规定时限内采取相应措施或按照规定报告,则不能采取停业整顿的措施。情节严重的,吊销相关许可证或者取消试点资格,也就是强制其退出市场。

第四十九条  违反本条例规定,地方金融组织拒绝、阻碍自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构依法实施监督检查或者拒绝执行相关监督管理以及风险防范与处置措施的,由自治区人民政府地方金融监督部门责令限期改正,可以并处2万元以上10万元以下罚款;逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。

【条文主旨】本条是关于地方金融组织不配合管理应当承担承担法律责任的规定。

【条文导学】

该条明确规定了违反条例规定,地方金融组织拒绝配合、改正的后果,起到了立法的警示作用。同时明确规定处罚措施,视情节严重程度予以罚款、停业整顿等不同处罚结果,避免了权力的滥用。

(一)行政处罚的设立依据

该条文的设立于法有据,其《行政处罚法》的法理依据如下:第八条规定:“行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律、行政法规规定的其他行政处罚”;第十一条第1款规定:“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”;第十三条规定:“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”;第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”

(二)本条规定的违法行为

第十九条 该条款的违法行为是指地方金融组织违反本条例规定,拒绝、阻碍监督检查或者拒绝执行相关风险处置措施的行为。其具体违法行为包括但不限于违反本条例的如下规定:本条例第十九条规定:“自治区人民政府地方金融监督管理部门以及地方金融工作机构,依法对地方金融组织的业务活动及其风险状况实施现场检查,可以采取下列措施:(一)询问地方金融组织的有关人员,要求对相关检查事项作出说明;(二)调取、查阅、复制与检查事项有关的文件资料等;(三)检查相关的数据管理系统及电子设备等;(四)依法先行登记保存或者封存可能被转移、隐匿、灭失或者伪造的文件资料、电子设备等。”本条例第十六条规定:“地方金融组织解散的,应当依法进行清算,并对相对相关业务承接以及债务清偿作出明确安排。地方金融组织解散或者不再从事相关金融活动的,自治区人民政府地方金融监督管理部门应当依法注销行政许可或者取消试点资格,将相关信息通报市场监督管理部门,并予以公告。”

本条例第四章对金融风险防范与处置进行了规定,第三十条:“地方金融组织形成重大金融风险的,自治区人民政府地方金融监督管理部门可以采取下列措施:(一)责令暂停从事相关业务、开办新业务以及设立分支机构;(二)查封场所、设施或者扣押财物;(三)指导开展市场化重组;(四)经自治区人民政府批准,依法采取接管、安排其他同类地方金融组织实施业务托管等措施。”

(三)法律责任

责令限期改正,可以并处2万元以上10万元以下罚款。需要注意的是,按照本款规定,地方金融组织出现拒绝、阻碍自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构依法实施监督检查或者拒绝执行相关监督管理以及风险防范与处置措施的,即不配合监管措施的违法行为一旦产生,除限期改正外就可以并处罚款,“责令限期改正”和“2万元以上10万元以下”可以一并处罚。逾期不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销相关许可证件或者取消试点资格。同时,根据《治安管理处罚法》第五十条的规定,阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,处警告或者200元以下罚款;情节严重的,处5日以上10日以下拘留,可以并处500元以下罚款。对拒绝、阻碍现场检查和调查取证的行为,构成违法治安管理行为的,由公安机关依照《治安管理处罚法》予以处罚。

第五十条  依照本条例规定对地方金融组织处以罚款的,根据具体情形,可以同时对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员处地方金融组织罚款数额百分之五以上百分之十以下罚款。

【条文主旨】本条是关于“双罚制”有关内容的规定。

【条文导学】

(一)责任主体

承担法律责任的主体是对违反本条例规定的地方金融组织负有直接责任的董事、监事、高级管理人员。地方法规中法律责任的责任主体可依据行为人的不同,分为个人和组织两种情况。行为人是个人且达到责任能力的,由行为人自身对其违法行为负责,体现了责任自负、责罚相应的原则;行为人是组织的,目前的法律责任有单罚和双罚两种情况,单罚即只是对单位组织的主管人员和其他直接责任人员追究法律责任,双罚即对单位组织自身和该单位组织的主管人员以及其他直接责任人员均追究法律责任。地方性法规设定法律责任时,具体采用单罚还是双罚,要针对责任主体的性质、作出行为决定的主体、主观意图、客观受益情况等因素综合进行考量。具体在适用过程中,如果单位组织的主管人员以及其他直接责任人员以单位组织的名义作出违法行为,自身却属于获利者,则应当适用单罚,只惩罚主管人员以及其他直接责任人员;如果作出行为的决定是经过单位的正当程序作出的,获利者为单位组织的,那么单位组织也应该成为法律责任的追责对象。

本《条例》中“对地方金融组织处以罚款的,根据具体情形,可以同时对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员处地方金融组织罚款数额百分之五以上百分之十以下罚款。”属于对组织和责任人员的双罚处理。

(二)行政处罚的设立依据

《行政处罚法》第十一条对地方性法规设定行政处罚的种类作出规定和限制,即地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。《行政处罚法》第八条对于行政处罚的种类做出了列举式规定,根据行政处罚的制裁手段不同,可以将行政处罚分为以下几种:自由罚,指行政主体对违法行为人采取限制和剥夺人身自由的处罚方式,主要通过行政拘留的方式实现;资格罚,指行政主体对违法行为人采取限制或者剥夺特定的资格或行为能力的制裁。比如:责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和营业执照,使其暂时或长期丧失行为能力或营业资格;财产罚,是指行政主体对违法行为人采取剥夺一定财产的处罚制裁。包括没收财务和罚款,没收财务又可细分为没收违法所得、没收非法财务、没收违法工具等;申诫罚,也可以称之为声誉罚和精神罚,是指行政主体对违法行为人的声誉、荣誉、名誉、信誉等或者精神上的权益进行一定的惩戒、否定和制裁。例如,警告和通报批评。《行政处罚法》第十三条规定:“地方性规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”

本条规定,对于过错的责任人员可以申诫性质的警告处罚以及5%—10%的财产性罚款,其目的更多的是维护行政处罚对象合理的权利和维护行政管理秩序和保护公共利益的导向两者的权衡,行政法在确保国家、社会的管理秩序有条不紊、运行良好,从而确保公众利益得到保护和维护的同时,也应该考量行政法对于公民权利的干预和限制应该在合理的限度内,不能无休止的、无原则和限度的干预,因此,要给予合理的处罚限度。

第五十一条  有违反本条例规定的行为,地方金融组织主动及时赔偿金融消费者和投资者损失的,应当依法从轻或者减轻行政处罚。

【条文主旨】本条是对地方金融组织从轻或减轻处罚情形的规定。

【条文导学】

《行政处罚法》第二十七条规定:“当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫有违法行为的;(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。”地方金融组织主动及时赔偿损失,客观上减轻了违法行为造成的不良后果,可作为从轻或减轻处罚的依据。该款鼓励违规方积极主动在行政处罚前进行民事赔偿,让金融消费者和投资者尽快、有效的弥补损失,实现民事责任优先。该路径使受害人无需启动司法程序就能得到一定赔偿,既有效实现了民事救济,又提高了行政执法效率,节约了司法成本。

第五十二条  自治区人民政府地方金融监督管理部门、地方金融工作机构及其工作人员在地方金融监督管理以及风险防范与处置中有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未依法履行地方金融监督管理职责,造成严重后果的;

(二)发现违法行为或者接到对违法行为的投诉、举报后不予处理的;

(三)泄露在监督管理中知悉的技术秘密和商业秘密的;

(四)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

【条文主旨】本条是关于国家工作人员违反本条例规定承担法律责任的规定。

【条文导学】为了规范地方金融监管部门行为,切实维护地方金融业的健康稳定发展,《条例》明确要求包括地方金融监管部门在内的行政机关工作人员积极行使监督管理职权,加强对各类地方金融组织的监督管理和金融风险防控。为了确保地方金融监管部门切实履行《条例》规定的职责,并防止滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等现象的发生,本条针对包括地方金融监管部门在内的国家工作人员违反本条例的行为规定了相应的法律责任,从而建立起“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿”的监督机制。

(一)违法行为

本条规定的违法行为主要是针对国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为,这是一项比较概括性的规定,可能涉及对不符合法定条件的申请人准予许可或者超越法定职权作出准予许可决定、对符合法定条件的申请人不予许可、未按照规定采取金融监管措施情节严重的、对违法行为不依法进行查处等具体违法行为。只要国家工作人员具有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的,都适用本条规定。

根据《公务员法》第五十九条的规定,公务员不得有以下行为:

(1)散布有损宪法权威、中国共产党和国家声誉的言论,组织或者参加旨在反对宪法、中国共产党领导和国家的集会、游行、示威等活动;

(2)组织或者参加非法组织,组织或者参加罢工;

(3)挑拨、破坏民族关系,参加民族分裂活动或者组织、利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定;

(4)不担当,不作为,玩忽职守,贻误工作;

(5)拒绝执行上级依法作出的决定和命令;

(6)对批评、申诉、控告、检举进行压制或者打击报复;

(7)弄虚作假,误导、欺骗领导和公众;

(8)贪污贿赂,利用职务之便为自己或者他人谋取私利;

(9)违反财经纪律,浪费国家资财;

(10)滥用职权,侵害公民、法人或者其他组织的合法权益;

(11)泄露国家秘密或者工作秘密;

(12)对在外交往中损害国家荣誉和利益;

(13)参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动;

(14)违反职业道德、社会公德和家庭美德;

(15)违反有关规定参与禁止的网络传播行为或者网络活动;

(16)违反有关规定从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务;

(17)旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归;

(18)违纪违法的其他行为。

(二)法律责任

1.对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。行政处分是对国家公务人员违法行为的制裁性处理,根据《公务员法》第六十二条规定,行政处分分为六种:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除,根据《行政机关公务员处分条例》第六条的规定,行政机关公务员处分的种类为:警告、记过;记大过;降级;撤职;开除。

2.构成犯罪的,依法追究刑事责任。即依照《刑法》第397条规定,对国家工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑;对国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处15年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处5年以上10年以下有期徒刑。

第七章  附  则

第五十三条  本条例自2020年12月1日起施行。

【条文主旨】本条是关于《条例》施行日期的规定。

【条文导学】

《条例》的施行日期即《条例》的生效日期。《条例》于2020年9月23日经内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过,自2020年12月1日起施行。

(一)法的公布和实施

法的公布是指立法机关将已经正式通过的法律、法规、规章,以一定的形式正式公告社会。只有正式公布的法律、法规、规章,才具有法律效力,才能在社会生活中发挥作用。根据《立法法》和《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会制定地方性法规的规定》的规定,自治区人民代表大会常务委员会制定或者批准的地方性法规,应当在《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会会刊》《内蒙古日报》上用蒙古文字和汉文字刊登。

目前,我国立法上规定法的生效日期主要有两种:一种是公布之日起生效,另一种是延后生效,即公布之日起一段时间后后效。第二种是目前通常采用的方式,目的是在法律公布后,为法的宣传留出充足时间,以便加深社会公众对法的了解,从而为法的实施作出充分的准备。《条例》于2020年9月23日通过,自2020年12月1日起实施,也是采用了这种方式。

(二)《条例》的溯及力

法律的溯及力是指法律溯及既往的效力。法的溯及力问题则是指新法颁布后对其生效以前所发生的事件和行为是否适用的问题。就现代法治而言,法律一般只能适用生效后发生的事件和行为,不适用生效前的事件和行为,即采取法不溯及既往的原则。除刑法外,我国法律对法的溯及力问题并未作出明确规定,但一般认为没有溯及力。本条规定《条例》自2020年12月1日起施行,即2020年12月1日后,在本自治区行政区域内从事地方金融服务、金融发展和金融监管活动的地方金融组织、地方金融监督管理部门以及相关单位、个人,应当遵守《条例》的规定;在此之前的相关活动,不适用《条例》,即《条例》无溯及力,不溯及以往。

关于《内蒙古自治区地方金融监督

管理条例(草案)》的说明

——2020年7月20日在内蒙古自治区第十三届人民代表

大会常务委员会第二十一次会议上

自治区地方金融监督管理局局长  姜  华

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受自治区人民政府的委托,就《内蒙古自治区地方金融监督管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明:

一、制定条例的必要性

金融是经济运行的血脉。在2017年全国金融工作会议上,习近平总书记指出,地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,强化地方监管责任和属地风险处置责任。地方金融立法,是深入贯彻习近平总书记重要讲话要求和认真落实全国金融工作会议精神的根本保障,是用金融、办金融、管金融的制度基础,对于推动地方金融高效能治理和高质量发展、打好打赢防范化解重大金融风险攻坚战具有重要意义。

当前我区存在地方金融监管无法可依、防范和处置地方金融风险顶层制度空白、地方金融发展基础较为薄弱等问题,亟需通过立法的形式进一步落实党中央、国务院赋予地方政府金融监管职责,明确相应的监管体制、监管权限和监管手段,依法履职尽责;进一步规范防范和处置地方金融风险的机制、流程和方法,依法明确机构的主体责任,监管部门的监管责任和地方政府的属地责任;进一步对促进我区金融发展做出系统性、针对性、前瞻性工作安排,依法加快解决制约金融发展的痛点、难点和堵点。

二、起草、协调、修改情况

《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》是自治区2020年地方性法规重点审议项目,自治区地方金融监督管理局代自治区人民政府起草了《内蒙古自治区地方金融监督管理条例(送审稿)》。自治区人大常委会高度重视地方金融立法工作,专门成立了由自治区人大常委会副主任王波和自治区副主席黄志强担任双组长的工作领导小组,对条例起草工作进行了全面深入指导,带队赴盟市和上海、江西等省份开展了深入调研,召开专题会议研究地方金融立法工作,提出了修改意见。

在条例起草过程中,两次面向社会公开征求意见,广泛征询了国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制、各盟市、各委办厅局以及专家学者、社会各界的意见建议,借鉴了其他省份立法经验和先进做法,特别是充分吸收采纳了自治区人大财经工委的前期审议意见,进行反复研究完善。自治区司法厅对送审稿进行了认真审查、协调和修改。7月8日经自治区人民政府2020年第16次常务会议讨论通过后,形成了报自治区人大常委会审议的《条例(草案)》。

三、需要说明的问题

(一)关于基本思路。严格在地方立法权限和国家授权地方政府金融事权范围内,认真对接国家相关工作要求和最新政策动态,坚持问题导向和需求导向,以强监管、防风险、促发展为主线,突出严管、善管、优管的理念,并在条款设计上具备统领性、指导性和可操作性。

(二)关于适用范围。将地方金融监管的适用对象严格限定为地方金融组织;在金融风险防控和发展促进方面,基于金融属性和实际需要,参照外省普遍做法,适当拓宽至地方法人金融机构。

对于地方金融组织,一是根据中央与地方金融监管权限的划分,对明确授权地方实施监管的小额贷款公司等7类行业逐项列举。同时考虑到自治区人民政府已专门出台了对交易场所的管理办法,《条例(草案)》明确,“对地方各类交易场所的监督管理,由自治区人民政府另行规定”。二是对国家层面尚未明确法律概念和业务范畴的其他各类组织,以“法律、行政法规和国务院授权地方人民政府监督管理的具有金融属性的其他组织”进行了概括。

(三)关于监管工作体制机制。一是明确自治区、盟市、旗县(市、区)地方金融监管职责,建立权责一致、三级联管的监管体系。二是明确了各级人民政府和各有关部门职责,建立统筹协调、有力高效的监管机制。

(四)关于地方金融组织经营行为。一是对融资担保公司、典当行等国家有关部门已制定相应监管规则的,严格从其规定。二是对国家尚未明确监管要求的,参照国家有关部门关于金融监管的普遍规则和地方金融监管实践经验,从涉及地方金融组织的共性问题出发,对机构监管、人员监管、行为监管等做了普遍适用性规定。

(五)关于金融风险防范与处置。一是体现风险源头全覆盖,对地方法人金融机构、地方金融组织,特别是针对非法金融活动,明确了地方人民政府及各有关部门的风险防范处置责任。二是体现风险防控过程全管理,通过事前监测预警、事中排查报告、事后妥善处置,加强地方人民政府与中央金融管理部门、地方金融监管部门和各有关部门的协作与配合,建立机制完善、职责清晰、条块联动的工作体系。

(六)关于法律责任。一是根据违法违规行为程度,在处罚金额上拉开层次梯度,对违法行为从重处罚、补救行为从轻处理。二是参照国家已有的相关行业规定和区外已出台地方条例的处罚标准,根据我区经济金融发展水平,在处罚力度上保持合理适度。

以上说明,连同《条例(草案)》,请一并予以审议。


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